旅游行政管理体制机制改革探讨

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1、旅游行政管理体制机制改革探讨摘要：在我国旅游业改革创新的时代背景下，运用对比研究与实地调研等研究方法，解析公共管理相关理论并加以合理使用；按照决策、管理、监管与考评“四位一体”战略部署，深化县级旅游行政管理体制及配套机制改革，切实改变旅游系统原来那种“小马拉大车”的不利局面，尽快促成综合产业综合抓的有利体制环境，从而为新时代旅游产业的持续健康快速发展提供充足的制度供给。关键词：全域旅游；县级旅游行政管理；体制机制改革全面深化改革、破除体制机制障碍是我国进入新时代的鲜明特征。旅游产业作为新常态下国民经济的重要组成部分，在扩大内需、扶贫攻坚、增加就业等方面表现

2、抢眼，但也存在诸如优质旅游产品供给不足、跨界融合发展不顺畅、小部门无法匹配大产业发展等待解难题。全域旅游是新时代我国旅游产业转型升级的重要抓手。国家旅游局分三次共确定505个全域旅游示范区创建单位，包括407个县（区、市、旗），县域占比达8059%,足见全域旅游示范区的创建主体是在县级行政区域。为了指导各创建单位科学开展全域旅游示范区创建工作，国家旅游局于2017年6月印发《全域旅游示范区创建工作导则》（下文简称《导则》），“创新体制，构建现代旅游治理体系”排在八大创建任务的首位[1]。相关创建单位普遍把旅游行政管理部门“局改委”作为推进体制机制改革的主轴

3、。随后，党的十九大报告提出：“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”的改革举措，为满足旅游制度供给需求提供了良好的改革背景，有利于“强化旅游部门综合协调职能，全面释放改革活力，凝聚产业发展合力，形成综合产业综合抓的工作机制，真正实现大产业协同发展、大市场联合执法、多部门联动管理的新格局”[2]。县级旅游行政管理体制机制改革概述（-）体制机制改革与制度供给的关系“体制”可以理解为国家机关、企事业单位由法律规定或按约定俗成在机构设置、隶属关系和管理权限等方面的一种组织制度。某种体制一旦建立就具有相对单一性和稳定性。“机制”是一种按照一定原则程序运转着的

4、活动过程，它往往具有历史性，是由各方面的要素通过互相配合和排除不协调因素发展而来的。一般而言，机制可包括结构机制和运作机制。体制确定之后，机制的改革是为了保障既定体制的有效运转；但当体制严重僵化之后，仅仅改革机制，则效果往往不佳。当前开展的旅游行政管理体制机制改革是为了给旅游产业持续健康发展提供必需的制度保障，正如周玮指出的“制度供给直接影响旅游业的发展，是否具备新的制度供给在一定程度上影响着旅游业发展的速度，即旅游业发展快慢的根源在于制度供给的及时度大小”[3]。这一观点符合新制度主义经济学的精神实质。制度供给的进度需要相应的供给主体去推动。当前在各级党

5、委政府的统筹安排下，各全域旅游示范区创建单位正在大力推进旅游供给侧结构性改革，“一个至关重要的内容就是旅游行政管理体制管理”[4],抓紧建立健全一个既为现实解困乂有利于长远发展的旅游公共管理体制，更好地实现“有为政府”与“有效市场”相结合的目标，共促旅游业持续繁荣发展。（-）旅游行政管理体制改革理论公共管理体制改革理论发展到现在已经相对成熟，对当前正在推进的旅游行政管理体制改革具有较大的借鉴意义。珍妮特•邓哈特和罗伯特•邓哈特总结了西方发达国家公共行政管理的三种模式：即（1）建立在政治和法律之上的传统公共行政模式，偏向于程序主义，注重法治与程序；（2）建立

6、在经济考虑和市场考虑之上的新公共管理模式，偏向于管理主义，注重效率与绩效；（3）建立在民主标准和社会标准之上的新公共服务模式，偏向于宪政主义，注重正义与公平［5］。尽管我国的国情党情政情与西方发达国家存在比较大的差异，但从公共管理改革理念、技术与方法等角度来看，仍然有比较大的借鉴价值。刘梦华和易顺提出“基丁治理观的旅游管理体制范式”，把治理理论引入我国旅游行政管理体制改革当中，并简要介绍了经济建设型、企业管理型、社团模式、多元政体型以及社会崇拜型或称民粹主义模式五种旅游范式［6］。治理理论崇尚多个主体合作共治模式，这对于我国逐步实现由“中政府、大社会”的体

7、制转轨有一定的促进作用。众所周知的是，我国实行的是党政同构的治国理政模式，多中心不符合我国的实际国情，我国的治理只能以党委政府为中心。党的十七大报告部署了以转变政府职能为核心内容的行政管理体制改革。党的I•八大以来，党中央国务院持续深化“放管服”改革、大力推进依法治国、细化服务型政府建设、践行以人民为中心的发展理念以及重新定位政府与市场两只手的作用，在推进旅游行政管理体制改革的过程屮应当时刻关注党情政情新变化新要求，以系统论为牵引，吸收消化各有关理论的合理之处而用之，才能更有利于改革的顺利推进。二、改革之前的县级旅游行政管理体制及其运转机制（一）县级旅游行

8、政管理部门简介县级旅游局是一个正科级编制的行业管理部门，随着我国旅