全面深化司法体制改革的关键及其对策

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1、全面深化司法体制改革的关键及其对策■学术研究论文全面深化司法体制改革的关键及其对策李建勇，上海大学法学院教授、法社会学研究中心主任从执法角度来谈执法公信力或从立法角度来看利益关系的调整,都很重要。但一个法律再好、再完善，最后还是可能在执法和守法过程中发生争议，一旦有了争议还是要通过诉i公或调解来解决。中共十八届四中全会的核心是全面推进依法治国，重点就是司法体制改革。我国司法体制改革的目标是力求司法公平与正义。然而，长期以来由于存在着法院和法官在审判案件中难以独立或不能独立的现象，导致司法难以公正.并成为社会关注的焦点。2014年以来，我国在司法体制改革方

2、面的确取得一些进展，但也存在明显不足。为此，笔者试从我国现代法治系统工程构建的角度，结合司法体制改革的重难点，提出当下司法体制改革进一步推进的关键及其对策。将司法辖区与行政辖区相分离实行司法体制改革的重要目标是要真正实现司法独立,而实现司法独立的重要一步是法院独立保障机制的建构。它不仅要求处理好法院与立法机关的关系，更重要的是处理好司法机关与同级行政机关的关系。在我国现行宪法和政治结构中,司法与行政是地位平等、相互制约和合作的权力主体。但由于权力配置的技术性原因，司法依附于行政的现象比较严重，这主要表现在两个方面：一是司法机构的人、财、物等有形资源均由同

3、级行政机关决走和管理；二是司法区划与行政区划的基本合一。这两个方面结合在一起，造成了法院受制于同级政府、司法权受外部行政权干预的现实，法院不能真正获得独立地位。为了使法院摆脱同级政府的束缚,必须切断资源提供者对司法机关的控制力与影响力，将同级政府对同级法院经费的〃平行拨付〃模式改为上级法院对下级法院的〃垂直下拨〃模式。目前试行的上海等六省市辖区内实行人财物由省级统管的改革举措，虽然能够解决省和直辖市辖区内的横向拨付模式的弊端，但无法解决省级政府对省级高级法院的横向拨付模式的弊端。当然，这种改革的最终趋势将有助于收回各省级行政机关对司法机关人、财、物的直接

4、决定权和供应权，但要解决诸如跨省级流域污染等利益冲突问题，最根本的措施还应该是将从省级政府直接拨付给省高级法院的经费模式，改由中央统一的纵向拨付模式。比如，上海市高级人民法院的经费不再由上海市政府直接拨付，而是由上海市政府把司法经费上缴给中央人民政府（国务院）,国务院再把这笔经费转拨给最高人民法院，最高院再往下下拨给省级高院，从而防止省级政府通过财政拨付来干预司法独立。与此同时，将法院的行政管理事务分中央和地方两级进行管理，中央层级的最咼人民法院和最咼人民检祭院行使对各省、直辖市的咼级人民法院和咼级人民检查院的司法行政监督（或管理）权；省、自治区、直辖市

5、的司法行政管理机关行使对中级人民法院（含检察院）和基层人民法院（含检察院）的司法行政监督（或管理）权。建立跨省级行政区的若干大区法院或巡回法院白党的十八届四中全会提出〃探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件〃的改革任务以来，从国家层面看，最高人民法院已经建立派出巡回法庭。但巡回法庭其实不是严格意义上的跨省级行政区的大区法院，虽然在审判的司法效力上，巡回法庭的判决效力高于省级人民法院，但它既是一审,又是终审，当事方如果对一审的判决不服，就没有司法救济的途径。这样一种设想，原意是确保法院审判和判决不受同级省级行政区政府的左右和干扰，实质上还

6、是最高人民法院的层级。目前我国法院体制的情况是:在省级法院的设置上，省级司法辖区与省级行政辖区几乎完全合一，这种体制的设置为省级地方司法保护主义的产生提供了土壤。为彻底扭转、改变和杜绝行政区地方保护主义对司法审判的干扰，彻底解决跨省纠纷，笔者提出的改革思路就是在条件成熟的情况下，在巡回法庭成熟的基础上，吸收上海等跨区法院的成功经验，将巡回法庭最终过渡成为全国范围内的若干个跨省级的大区专门法院或巡回法院，以专门受理和审判跨省级行政区纠纷的一审案件，强化国家整体意识,制止地方司法保护主义行为。跨行政区的大区法院的判决对任佢I当事一方（行政区和地方法院）都有强

7、制约束力，如果有当事方不服，可以直接上诉到最高法院，这样才能从司法上有效地保护经济区区域经济一体化的发展。初步设想按经济区的划分设立华东（含东南沿海地区）.华北（含环渤海地区L东北、华中、西南（含华南部分地区L西北六大区域法院和流域专门法院，专门受理和裁决有关跨省级行政区的利益冲突案件，审理长江、黄河、淮河等跨省流域的污染案件。涉及这些跨大区法院的案件，可以以原告或被告所在辖区的法院进行诉讼。根据这种设置,在涉及跨省区的案件中，我国的法院设置改革由四级两审制改为五级两审制，跨省区的案件一审直接进入大区法院，同样按照两审制审判，不服一方可以上诉到最高法院，

8、最高法院内部设立一个对应的专门法庭来受理跨省区纠纷的二审案件,最高院的二审为终审