“大部门体制”不能包治百病

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1、“大部门体制”不能包治百病年末岁初，关于“大部门体制"改革的讨论与争鸣逐渐成为学者和公众普遍关注的时政热点问题。从“筹组大能源部”到关于发改委的种种议论,坊间不乏种种“猜想”。从将大部门体制改革视为中国“政治现代化的重耍一步”的高度评价，到基于历次机构改革也耒能走出的“膨胀一精简一膨胀”怪圈所产生的对“人部制叩勺“疑虑”，人们对这一改革的成效与意义看法迥然。其实，任何一项改革措施的出台，引发公众和学人的关注，实属必然。真理愈辩愈明，更重要的是检验真理的标准是实践。随着讨论和探索的深入，对这一改革新举措的认识，也会走向更加准确、

2、完整，而这也必有助于该项改革的进一步有效实施。1缘何“大部门体制”？关于下一步的行政管理体制改革，十七大政治报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成木，着力解决机构重亞、职责交叉、政出多门问题。”这成为这次改革的背景。改革开放以来，先后进行过多次政府机构改革，政府经济职能转变进展显著，机构编制管理逐步规范，体制机制创新初见成效，基木适应了经济社会发展的需要，为现代化建设提供了有力的行政体制保障和支持。同时，面对经济

3、社会发展变化的新局面，在政府管理领域，也述存在着一些不适应的方而，这些在行政架构和实际运作过程中表现为：第一，在履行政府职能过程中。存在“过多”与“过少”的矛盾交错局面。一方面，政府职能转变尚未充分到位，仍然管了一些不该管的事，肓接干预微观经济活动的现象还比较多,行政许可事项仍然偏多：另一方面，有些该山政府负责的工作政府行为却没有到位，特别是社会管理和公共服务方而的职能还比较单薄。这种“管的过多吗“管的过少”的矛盾相交错的格局，影响了服务型政府建设工作的推进和政府效能的提升。顺带需要指出的是，在用绕政府职能转变的讨论过程小，过

4、去常常使用政府“管不好”和“管不了”两个提法。对此，是值得商榷的。因为，“管不了"不等于不该管，一该管的事情“管不了”，要通过学习努力管好，而不能成为政府转出这些职能的理山。“管不好”则是一个很模糊的概念。这两个概念反映的是我国理论界80年代末90年代初的认识水平，建议今后不要再使用。第二，在组织机构和权责配置方面,存在横向部门间的“政出多门”和纵向政府间的“职责同构"的双重问题。从横向上看，同级政府的部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节问题比较突出，“政出多门"、“多头管理"、“九龙治水''局面难以改变：从纵向上看，不同

5、层级政府Z间，上下对口设置机构，层层共管，权责不清，“职责同构”格局明显。第三，在职位设置与人员编制方面，存在领导职位相对过多与专业职员相对不足的才盾情沉。一些部门内部，“官多兵少''现象突出，形成领导职数过多与专业职员数量过少的不合理结构，突出表现在各层级分管型副职设置过多。人为增加了行政层级。这在某种程度上助长了官僚主义和衙门作风，造成办事效率低下。笫四，在施政理念和实践方血，“人治”传统影响依旧残存，“法治”原则贯彻得不尽理想。由此一来，“法外行政”问题不时出现，“以权代法”现彖屡禁不止。前段时间媒体所报道的“西丰警察拘

6、传北京记者事件,，和“天门城管致人死亡事件”，虽然具体事实细节尚需调杏，但有关人员没有依法行政应是基本事实。形成这些问题的根本原因，是长期存在的政府治理的两个内在逻辑：其一。“政治上的过度集中"和“管理上的极度分散”相互强化。在政治实践中，从巩固和稳定政治统治的角度考虑，政府在理念上向来强调“高度集屮统-”。这固然有在全国范围内调度资源的便利，在管理上也确有相当成效，但在长期丿施政的惯性作用下，这也往往容易衍生“权力过度集片的局面。对一个“超大社会”的管理，即使权力集中性的机制再完善，也无法充分因应在各个方面和各个地区出现的各

7、种具体问题，于是从上至卜•的条块“放杖'管理便不可避免地出现，而这种非规范化的“放权”模式，在横向和纵向政府管理上就又不断造成“条块分割”问题的突出与积累，形成“极度分散”的管理局面。在此背景下，政治上的“过度集中”与管理上的“失范放权”还往往相互强化，非良性叠加，从而造成了政府治理的传统弊端和问题更加突;lh其二，在政府管理方面，长期以來，“人治”主导，“法治”不张。改革开放以來，我们在健全法制和依法治国方而取得的进展是瞩冃的，也基本摆脱了“无法町依”的局而，但“有法不依”、“执法不严”的问题仍然突出，“依法行政”往往贯彻得

8、不尽理想，由此造成了政府施政过程屮的“权大于法'和“权责脱节”等消极现象。这样的政府治理模式，一方面，既是新小国成立后计划经济吋代下形成的政府管理经验的不断累积的结果，另一方面，古代中国治政的“历史"基因无疑也对今口的政府治理依然存在着不可忽视的影响。这种治理模式的存续，就会