减少行政层级与形成三级政府架构

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1、减少行政层级与形成三级政府架构2008年05月09日08:41   来源：人民网—理论频道中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题，更关注从行政架构上寻找改革的突破。　　国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这表明，政府改革开始从减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的行政治体制改革革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶

2、段，但这确是行政体制改革思路上的重要取向。可以看出，中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题，更关注从行政架构上寻找改革的突破。　　我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制，事实上，在省县之间却还存在着一级建制――地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。世界大多数人口和地域大国，一般是三级政权体制。解放初，中央以下有中央派出的大区局，但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外，省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府机构，不是一层政权体制。1958年以后，成立人民公社，成为政社合一的组

3、织，但是没有相应的人大，也不是完全意义上的一级政权体制。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有的乡镇还设立了政协。20世纪80年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初，中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度看，还是从治国的成本和效率角度看，都毫无益处，弊端太多。　　（一）政权设

4、几层合适　　政府为什么存在？从经济学上讲，一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题，如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全等等，需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时，比由社会自行分散地解决这些问题，要节约大量的费用，降低了社会和经济有序运行的成本。三是政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式。比如，各个家庭雇用保安，要比建立警察来维持治安成本高得多。再如，人们用分散的力量来解决相互之间的冲突，要比建立行政仲裁机构或者法院仲裁和

5、诉讼成本高昂得多。因此政府能最大限度地提高公共服务效率，降低社会管理成本。同时政府也有一个控制行政成本的问题。四是政府是正义和公正的组织形式，保护每一个公民的权益（因为许多家庭即使不考虑成本，也因收入水平不高可能雇不起保安），政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵，效率十分低下，并且不能更好地提供公共服务，甚至损害公民的利益时，这样的政府有违它存在的经济学和社会学准则，就需要改革。　　至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这

6、样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。　　（二）中国五级政权体制的种种弊端　　五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分

7、之二，甚至更长。比如，一项国务院的法规，三级政权体制时，中央传达给省，省再传达到县，到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制，按照规则和政权运转体制，中央传达给省，省传达给地级市，市传达给县，县再传达给乡镇，由乡镇去贯彻落实。这比三级政权体制多了两个环节，本来三个月可以完成的事情，需要五到六个月的时间。审批、许可等等公务履行层次增多，由于每一个层次中有若干个周转环节，周转时间也更加长。　　五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理，

8、信息流程的环节越多，信息流动速度越慢，原始信息在流动中越大量地漏损和消失，并且信息内容被放大或者缩小或者过滤。五级政权体制时，各种自上而下的信息，比如中央关于减轻农民负担的精神，就被一级一级地缩小和篡改，而减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。各种自下而上的信息，也被放大、缩小或者扭曲。比如，一些成绩可能被夸大，一些事件可能被隐瞒，一些真相被掩盖，一些上报的事件被加工和改造。　　五级政权体制使政权运转的成本和机会