从“八王议政”到“军机处”——清政权决策机构的演变

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1、从“八王议政”到“军机处”——清政权决策机构的演变后金汗努尔哈赤在统一女真各部过程中，为了加强和巩固以他为首的满清奴隶主贵族的统治，在1615年设立了以议政五大臣和八旗旗主为领导集体的“议政会议”（后又改为“议政王大臣会议”）。在此基础之上，于1622年，努尔哈赤发布了八旗旗主共同主政的《汗谕》，历史上又称之为“八王议政”o“八王议政”主要有三个方面的内容。第一，实行集体领导。《汗谕》规定，“议政会议”是后金政权的最高决策机构，新汗和八旗旗主在政治上是平等关系，礼仪上是“并肩共坐”。在讨论后金的军政大事时，新

2、汗要与八旗旗主共同商议，实行少数服从多数的集体领导，而不是新汗乾纲独断，一言九鼎。第二，推举新汗人选。《汗谕》明确，新汗既不是由先汗指定产生，更不能自封，而是经八旗旗主商议后共同推举产生。因此，新汗继位之后便不能独揽大权，其权力受到很大约束。相反，八旗旗主如认为拥立的新汗不能胜任，则可协商后废黜新汗，另择贤者为汗。第三，研究重大事项。《汗谕》要求，凡属后金政权中的财政分配、司法诉讼、官吏任免等重大事项，必须经过“议政会议”研究决定，严禁旗主之间拉帮结派或新汗与旗主之间进行密室交易。“要把问题摆到桌面上来”，重

3、大事项均耍在庙堂上公开讨论。不言而喻，“八王议政”制度的形成有其历史渊源和现实考量。首先，“八王议政”的决策机构形成是由其经济基础和社会组织所决定的。后金汗努尔哈赤建立“后金”政权之初，当时满族正处于奴隶制向封建制转变之际，“八王议政”这种氏族社会军事民主的合议制正是建立在奴隶制的经济基础和“兵民一体”的“八旗制度”之上。其次，在宗族结构上，努尔哈赤统一女真各部的战争过程中，归降的女真部落，仍由其族长统领，编丁入籍，披甲入旗。八旗的每旗都是一个血缘的宗亲集团，旗主既为该旗的总族长，他就必然要在后金政权机构中握

4、有与本旗宗族利益攸关、实力相当的话语权，分享相应的决策权力。再次，在军事力量上，八旗的每旗都是一个强大而独立的军事集团。努尔哈赤恃八旗劲旅攻城略地，因而，八旗军队成为后金政权的八根坚强柱石。旗主既为该旗的军事统帅，他就必然要求在后金政权机构中握有与本旗军事实力相对应的执政权力，维护本旗的政治、经济等诸方面的利益。不可否认，在后金崛起过程中，尚处辽沈一隅时，“八王议政”制度有利于巩固贵族内部的团结。然而，当满洲问鼎中原，统治一个地幅辽阔的帝国、一个比自己庞大数百倍的汉族时，这就要求满清内部权力的高度集中统一了。

5、毋庸置疑，“八王议政”制度存在着“九龙治水”的弊端：议而不决、决而不定、定而不行、行而不力。特别是对皇位的继承方面酿成统治秩序的动荡不安，皇太极和顺治的即位都曾掀起政治风波，八旗内部几乎火拼，而康熙至雍止的皇权交接更经历了长期的白热化的斗争。因此，皇太极继承汗位后，为了提高汗权、削弱八旗旗主的权势,一方面增加“议政会议”列席人数，稀释八旗旗主的话语权，另一方面又设内三院，协助处理政务，分享其权力。由此，通过渐进式改革,皇太极由“议政会议”的“召集人”成为名符其实的“主持人”。后金入关后，这种原始部落残留下的政

6、治民主传统越来越不能适应形势发展的需要。在1677年（康熙十六年），为了实现政出一门、军权高度集中统一，康熙皇帝在宫内设立南书房，直接用文士起草谕旨和处理机密奏折，进一步限制了“议政会议”的权力。在1729年（雍正七年），中央开始对准卩葛尔的策妄阿拉布坦部用兵。为了直接指挥战争，提高决策效率，雍正皇帝设立军机房，第二年，又将军机房改为军机处。作为雍正皇帝私人的幕僚机构，军机处主要是接受皇帝咨询，参议军政大事，面奉谕旨，拟定文件，下达相关部门。而军机处的工作职责范围相当广泛，可以说是“军国大计，罔不总揽”，几乎

7、涉及到“议政会议”管辖范围内的所有领域，也就是说,它可以起到类似“议政会议”的作用。自此，“议政会议”名存实亡,最终于1791年（乾隆五十六年），被乾隆皇帝明令废除。这样，满清决策机构经历了皇太极、顺治、康熙到雍正一百年时间的演变，皇帝与旗主、诸王以及各种势力集团之间的长期斗争，皇权最终获得了全胜。这也为清朝平定内乱、逼退外敌、实现国家统一,以及乾隆盛世的到来奠定了坚实的政治基础。