公共政策学第四讲政策工具分析

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1、第四讲政策工具分析一、政策工具概述要界定什么是政策工具，必须弄清楚几点：首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的；其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。政策工具的范围相当广泛，对其的选择也可具有相当大的灵活性；第三，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的工具。我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题这一政策目标而采用的具体手段和方式。我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、

2、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。作为政策工具，工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段是指，政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等二、基本的政策工具（一）市场化工具1、民营化广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控制或拥有的职

3、能交由企业私方承包或出售给私方”，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力搞活国营企业。其中最典型的做法是，国营公司一半以上的股票出售给私人或全部直截了当地出售国有或国营企业。民营化的实质，就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。民营化可以通过多种途径来完成：（1）把政府机构利用他的雇员直接提供的职能以合同的方式承包出去；（2）出卖政府资产和垄断权，把国有企业转让给私人部门和企业；（3）在某一公共问题上，政府和私人部门共同合作，并明确各自的角色；（4）鼓励某些特定的私人部门行为

4、。作为一种政策工具，民营化的优点是：可以促进管理者降低成本，提高质量；民营化是一种新的管理形式和技术，同时也是获得资金的新来源；通过减少政府的直接行为，公共管理者可以专注于政策制定。但是，民营化的弊端也是显而易见的：政府丧失对实施公共政策的公共物品和服务提供的直接控制；由于民营化，政府在经济发展方面的功能和角色有所消退；对私人部门管理的控制不容易做到等。2、用者付费用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。作为政策工具，用者付费是一种灵活的工具，它的主要优点是：第一，它能够克服免

5、费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；第二，无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；第三，通过付费制，价格可以真正起到信号灯的作用，从而使市场机制在公共服务领域得以良好运用；第四，客观上，通过付费制也可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。其主要缺点是：收费水平难以准确确定；在得到一种最优化的收费标准的过程中，资源有可能误置；不能作为处理危机的工具；管理成本高且繁杂。3、管制与放松管制根据里根（M.Reagan）的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程（一般是通

6、过特别指定的管理机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。大部分管制是通过行政法规来进行（有时管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。放松管制，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。其基本的观念是“政府无效率的主要原因是对管理层进行干预控制的内部管

7、制的数量太多……基本的假设是，如果公共组织能够清除戒律，它就能更加具有灵活性和效率。”它与管制一样，是“一种政府与其公民之间特殊的关系”。具体做法包括：（1）放松对定价权管制，放宽或取消最低限价和最高限价；（2）逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围；（3）放宽或取消进入市场的规制等。4、合同外包合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方