为社区民主政治制度建设-社区体制研究

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1、社区体制研究以深圳为例深圳市民政局刘润华随着经济的发展和社会的转型，以居委会为主导的传统社区管理体制正面临越来越大的挑战，复杂的利益关系需要新的社区体制加以调整。就法律地位而言，居民委员会是群众性自治组织；在现实生活中，居委会承接了大量政府延伸到社区的工作，行政化倾向日趋严重。在行使行政权力的过程中，居委会的性质被“异化”了，演变成为一个行政性的管理机构。本文以深圳为例，着重探讨三个问题：一是创新社区体制，解决居委会的“错位”问题；二是研究民主与稳定的关系，确保在全面推进基层民主的进程中社区的稳定和管理水平的提高；三是

2、理顺社区的各种关系，形成社区建设的合力。一、居委会的困惑居委会以“群众性自治组织”的身份，在社区公共事务中扮演了全能的角色，承担了发展基层民主和加强社区管理的双重职责。由于角色和职能的内在冲突，居委会处于非常尴尬的地位和两难的境地。民主与管理是社区工作的两大主题。本质上，两者是一致的，基层民主发展了，有助于加强社区管理；反之，社区管理加强了，可以为基层民主的健康发展创造一个更好的环境。然而，在现实生活中，由居委会同时承担民主与管理的双重责任，造成了居委会在角色上的矛盾和冲突。首先，为了加强社区管理，政府许多职能部门把工

3、作延伸到社区，把大量行政性工作交由居委会完成。这些工作往往都是时间紧、任务重、弹性小，在人、财、物都非常依赖政府的情况下，居委会没有选择的余地，必须加班加点完成，久而久之，居委会演变成以行政性工作为主的机构，不停地围绕行政事务“公转”，而居民自治的“自转”业务却只能是顺带和突击进行，成为基层民主流于形式的深层次原因。值得注意的是，有些部门“进社区”仅仅是为了自己出政绩，热衷于在社区设机构、挂牌子、发报表、搞评比。部分居委会工作人员则形成行政管理的思维定势，习惯于行政管理，不善于使用引导、协商、服务的工作手段和方法，行政

4、化倾向严重。其次，在发展基层民主的过程中，直接选举的比例在不断扩大。以深圳为例，2002年，居委会直接选举的比例为1.7%,到2005年已上升为47%。直接选举更能体现民意，完全按照上级意图进行选举的难度越来越大，社区居民可以通过自荐或群众推荐，经选举成为选居委会主任，选举结果难以控制。一旦当选者的综合素质不理想，譬如，对党的政策理解有偏差、组织能力、管理能力不强，或者曾违反计划生育受过处罚，曾被刑事拘留等，地方政府将面临两难处境：如果放任自流，简单地承认选举结果，由这样的人承担社会管理的任务，将会影响基层的管理水平；

5、如果试图改变选举结果，地方政府将承担极大的政治风险。实际上，只要选举程序合法，其结果将是无法改变的。正因为如此，在换届选举中，上级组织总是希望按自己的意图进行，难度越来越大。再次，根据《城市居民委员会组织法》，居委会一届三年，从主任、副主任，到一般委员，处于经常的变换中。居委会成员同时也是居委会的主要工作人员，在居委会具体承担社区管理责任的情况下，频繁的人事调整，给社区管理带来极大的不稳定性，与社区工作专业化、职业化发展的趋势不相适应。如何更好地发挥居委会的作用,众说纷纭。在现有的社区体制框架下，居委会的出路有三种选择

6、：一是进一步强化居委会的行政管理职能，使之成为一个行政性的管理机构，加强对社区的管理。表面看，居委会的地位加强了，实质上，居委会的性质却被行政权力异化了。把居委会作为一个行政性的管理层级，不是我们的目的，这将会导致基层民主进程有名无实，也有悖于《城市居民委员会组织法》对居委会性质和任务的定位。二是剥离居委会的行政性职能，使之成为一个真正意义上的群众性自治组织，通过群众自治力量，全力推进基层民主的进程。这是居委会的必然归宿。问题在于，如果没有一个载体承接原来由居委会承担的基层管理工作，社区管理水平将会因此而大幅下降，党的

7、执政基础也将受到严重的削弱。三是维持现状不变，居委会在加强社区管理与发展基层民主之间走钢丝。平时，居委会主要抓管理，履行的是行政性管理职能，群众自治工作略为兼顾；换届时，居委会全力以赴，确保组织意图在选举中得到落实。这显然不符合民主政治发展的方向，实行基层民主，不断推进民主进程是社会发展的大势所趋。随着群众的民主意识的提高，以及直接选举面的扩大，选举过程中的各种变数在增加，选举结果将会更多地体现民意，因此，维持居委会现在的模式，路子将会越走越窄。我们正面临越来越复杂的局面，在经济结构、社会结构急剧转变的过程中，社会矛盾

8、在增加；在不断扩大的对外交往中，群众受西方泛民主思潮的影响在加深；在群众依法行使民主权利的诉求不断增加的过程中，法规的不完善面临越来越大的挑战。因此，小修小补解决不了社区体制存在的问题，需要我们进行新的思考和构造。二.社区工作站的意义新的社区体制应同时满足两方面需要：一是有利于基层民主的发展，二是有利于加强对社区的管理。深圳在这方