中国环境执政能力政策研究

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1、hltp://vwv.lianghui.org.cn/tcch/zhuanli/wyh/2008-02/13/conlcnt96742565.him屮国环境执政能力政策研究一、背景中国环境与发展国际合作委员会环境执政能力课题组(以下简称课题组)，从中国、徳国、荷兰、日木和美国邀请了一些环境政策专家和大学研究人员，探讨中国制定更有效环境治理战略的方法。环境治理是指一个社会用來解决污染问题、促进污染控制和预防、保护自然、管理自然资源的正式或非正式的机制。与关注点为政府机构和行动者的术语“政府”不同，“治理”的概

2、念指政府控制或协调社会经济活动、达到社会目标、处理政策问题的过程。一般的理解是，环境治理不仅仅包括各种政府常常用來规范行为的自上而F的机制，同吋还包括其他非规范性质的手段，如志愿手段、市场机制和教育手段。另外，环境治理还涉及到政府与市场各有关方面、公民社会和科研教冇各方的关系。课题组通过案例研究，考察了屮国H前的坏境治理状况，其屮包括生物多样性保护、气候政策、二氧化硫排放、固体垃圾管理、沙尘眾和沙漠化、非政府组织的作用、松花江苯泄漏事故、环境法律法规的执行，等等。另外，课题组探索了东亚、欧盟国家、口本和美国的环

3、境治理于段利在城市大气污染、环境灾害回应预防和可再牛■能源方而的各种经验。在这些案例研究的基础Z上，课题组提出了中国如何开展工作以加强环境治理、实现更有效的环境绩效的建议。目前，中国正面临着保扩麻境和H然资源的前所未冇的挑战。环境质屋恶化、H然资源耗竭，威胁着中国这个全球第一人口大国人民的生命和健康，危及经济可持续增长的潜力。在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染，每年导致40多万人早死，约有三分之二的城山-饮用水短缺；三分之一的土地面积受到酸雨影响；三分Z—的土地面积存在水土流火和沙漠化问题；90嗚以

4、上的天然草场退化；总体生物多样性受到威胁；环境纠纷与抗议越來越多。2006年9月7仃，国家环保总局首次发布了《国尺绿色经济核算研究报告》，也被称为“绿色GDP报告”，其计算方法是把自然资源使用和环境退化所产生的成本从GDP中减出。依据这种方法，中国在2004年一年由于环境污染所带来的经济损失达到5118亿元人民币，占当年GDP的3.05%。该报告还揭示出环境保护投资的严重廣乏，指出中国需要花费108力亿元人民币來清理所冇的工业污染物和废切家用电益，但是实际投资仅为1900亿元。最近发布的环境管理绩效指标(EP1

5、)对166个国家环境质最和政策绩效进行了排名，其中中国排名笫94位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。中国不仅是目前仅次于美国的全球第二犬温室气体排放国；由于一系列地理、社会和气候条件的因素，预计气候变化将使中国受到的损失比其他国家更为严重。种种威胁的存在迫切要求采取紧急有效的环境治理措施。中国政府目前已将环境保护的重要性上升到了国家战略的高度。环境保护对丁•实现科学发展观和小康社会的建设、检验政府为人民提供的服务和能力建设、建立坏境友好熨社会和和谐社会，是极为乘要的。这一日标的主要内容有：保护群众健康，提

6、高国家环境与资源条件《第十一个国民经济与社会发展五年规划(2006-2010)》制定了明确的环境保护目标，包括提高资源利用效率、加强污染控制、促进资源节约，在“十一五”末期，使单位GDP能耗和主要污染物与2005年水平相比减少10%,使森林覆盖率从2005年的18.2%增加到20%。更为重耍的是，这些目标的达标与否将被作为各级政府绩效考核的指标。中国正在建立社会主义市场经济。顺应市场经济的特点，改革反应迟钝的坏境机构以应对迅速变化的环境问题，迫在眉睫。因为这种反应与变化的不相对称，是中国许多环境问题的一个重婆原

7、因。要实现上述环境H标，最为重要的是改革环境治理，包抵政府管理的有效、法律棊础的加强、更多以市场为导向的政策、以及企业和公民社会的积极参与。另外，还要系统回顾现有政策机制的经验教训和处理问题的方法，以了解哪些方法起到了作用、哪些没有、原因何在。在达到国家发展H标的同时，提岛环境质量、改善对自然资源的保护，要求更有效的环境治理。有效环境治理的特点是：这是一种积极生动、学习型、口我纠错的机制，在这种机制下，政府有能力执行环境政策；以科学的报告、监测和决策为基础；企业和行业采取现有最好的实践（包括预防性的措施），而不

8、仅仅是在问题出现后推广应对措施；鼓励多行业和市民有渠道参加坏境保护；从战略的高度采取全血措施，协调统一全国的环境与经济政策；支持创新型的领导。根据上述标准，课题组发现，中国的环境治理而临着严峻的挑战，这一发现证实并补充了绘近发表的其他一些研究的发现，如经济合作与发展组织（OECD）的《中国治理》和国务院于2006年发布的《中国的环境保护（1996-2005）》白皮书。二、挑战2.1治理