论我国政府信息公开例外体系构建完善

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1、论我国政府信息公开例外体系构建完善ClarifyingExpectionsinChineseLawofOpenGovernmentalInofrmation作者：肖卫兵作者简介：肖卫兵，上海政法学院经济法学院教授，法学博士。原文出处：《交大法学》（沪）2018年第20181期第128-143页内容提要：政府信息公开例外是各国信息公开立法的重心。现有研究侧重单个例外，缺少对政府信息公开例外体系构建方而的思考，无法为例外立法提供整体性建议。我国《政府信息公开条例》实施近十年的实践告诉我们，有必要从实体性和程序性这一视

2、角将实践中产生的诸多政府信息公开例外予以涵盖和归类。通过修改条例，构建起适合我国国情的政府信息公开例外体系并从体系的高度针对其中不同例外所遇问题进行修改。期刊名称：《宪法学、行政法学》复印期号：2018年05期词:政府信息公开/政府信息公开例外/不予公开/个人隐私标题注释:本文系上海政法学院高原学科项R成果。我们讨论政府信息公开”无法忽视通过政府信息公开例外对政府信息予以保护的问题。政府信息公开例外是各国信息公开立法当中的一个当然内容。某种程度上,做好政府信息保护攸关信息公开立法的成功。我国《政府信息公开条例》（

3、以下简称《条例》）出台时对例外规定不成体系,难以涵盖实践过程中出现的过程性信息、申请权滥用、重复申请、非申请等诸多情形。《条例》正面临第一次修改,对政府信息公开例外体系进行系统研究实属必要；条例实施近十年的丰富实践也为我们构建起适合我国国情的例外体系创造了可能。现有研究侧重于单个例外方面的研究，尚未构建起一套实践性很强的例外体系。本研究试着从实体和程序视角对我国条例在适用过程中所产生的各式各样的例外进行归纳总结,从而提出我国政府信息公开例外体系构建设想。通过对散见于全国各地实践的诸多例外情形予以归类,我们在分析各

4、种例外情形的适用难点基础上，提出针对性的修改建议。这可弥补单一例外研究文章因对例外体系重要性的认识不足，而导致条例修改时考虑不周以及不对具体例外采取区别对待等关键性问题。一、国内外现有政府信息公开例外体系研究述评（一）我国对政府信息公开例夕卜体系的研究欠缺国内关于政府信息公开例外体系方面的研究几乎没有。即使有,也并不系统。更多研究聚焦在单一信息公开例外的完善上。这方面的文章非常之多。我们选择了近年来发表的最为相关文献进行阐述。大家也意识到政府信息公开例外情形的确定是政府信息公开范围制度的关键，①直接影响到后续实施

5、。《条例》制定之初，因无具体实践支撑，难以涵盖各种公开例外情形并做出针对性规定，〃不周延"②问题在所难免。一些硏究对政府信息公开例外进行了论述，但也仅停留在实体性例外层面。③有的研究更进一步，对实体性例外进行了细分，认为存在国家安全与公共利益例外、第三方利益例外、内部行政信息例外三类。④不过，总的来说,现有研究还停留在实体性层面,未充分考虑到我国实践过程中出现的另夕卜一种从程序角度考虑的例外情形。有研究已经涉及程序性例外,从公开主体、申请人资格、存在与否等角度予以提及，⑤但是还不够系统全面。虽然目前研究未过多涉及

6、程序性例外,但是探讨涉及了公共利益衡量等例外保护机制。⑥这为例外体系硏究奠定了基础。可以说，我国现有研究尚未涉及我国政府信息公开例外体系构建这个不可或缺的话题。随着《条例》修改进程的推进，我们有必要通过梳理我国实践，借《条例》修改契机,构建起一套适合我国国情的完整的政府信息公开例外体系,从体系高度分门别类予以不同程度保护。只有这样,才能避免现有立法的不周延并促进后续实施。(二)国外对政府信息公开例外体系的研究梳理国外学者对政府信息公开例外体系的理论研究也相对不多，更多的是实践者的经验总结。较为系统的硏究应归属于麦

7、克唐纳(McDonagh)⑦和帕特森(Paterson)。⑧两者从实体和程序角度对政府信息公开例外情形进行了分类。从实体角度,细分为有无自由裁量的强制式和任意式、是否受制于损害衡量的类别式和损害式，受不受制于公共利益衡量的绝对式和相对式；从程序角度主要分协商式和非协商式以及过程性信息和结果性信息。⑨由对政府信息公开例外体系研究延伸岀了向损害衡量、公共利益衡量、第三方协商等政府信息公开例夕卜保护机制方面的探讨。⑩虽然这些研究是从实体和程序两个角度对政府信息公开例外进行的归类，但是所针对的对象还是限于实体性例外。理论

8、研究是一方面。国外实践过程中还存在另夕卜一种涉及政府信息公开例夕卜体系的认识。该认识跳出了仅仅围绕实体性例夕卜构建例夕卜体系的局限,将程序性例外也涵盖之内。这在新西兰巡察官（Ombudsman）和英国信息专员（InformationCommissioner）出具的信息公开指引当中已有体现。该认识认为，信息公开例外体系由实体性和程序性两类构成。其中实体性例外是指公开过程中基