关于地方政府债务问题实证研究

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1、关于地方政府债务问题实证研究一、问题的提岀党的十九大报告提出，从现在到二O二O年是全面建成小康社会决胜期,要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。2017年12月，中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。2017年7月，国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债

2、务风险,各地要落实属地责任，堵住"后门"，坚决遏制违法违规举债。从党的十九大、中央经济工作会议、全国金融会议到国务院常务会议，国家对于地方政府债务的重视不断加强，"债务、隐性债务、PPP中长期支出责任"这些敏感的概念究竟如何去理解，基于这些概念导致的债务风险以及相关违规案例是如何发生的,政府采取了哪些化解措施？本文进行逐一探究。二、关于政府债务概念及类型解释"概念乃是解决问题所必需和必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一

3、种易懂明了的方式把这些思考传达给他人。如果我们试图完全按弃概念，那么整个法律大厦就将化为灰烬。"从法律概念上分析，政府债务与民事法律上规定的债务存在一定区别，传统民法学上的债务是指"特定人对于特定人负为特定给付之义务"，传统民法上债的产生原因具体包括合同、不当得利、无因管理、侵权行为。但是，所谓政府债务，本人认为是一种侠义上的债务概念，指政府基于其合法或者脱法行为，履行国家管理职能过程中对其他主体所承担支付一定金钱价款的义务，这里的政府债务清偿方式仅限通过交付一定款项的货币对价，不包括承担特定的非金钱债务方式清偿债

4、务。（一）国际惯例国际上对于政府债务的划分依据是政府财政风险矩阵模型，是1998年由世界银行高级顾问HanaPolackowaBrixi提出的，将显性、隐性、直接以及间接四个方面纳入政府债务考量因素。（二）财政口径的分类标准中国财政部对于上述国际惯例划分标准并没有完全采纳，根据2015年8月，山东省债务课题研究组的报告，地方政府债务的范围主要限定在显性直接债务和担保债务，对其他明显无法纳入预算的、不确定性非常大的隐性债务，财政部的官方债务统计未作规定。1、存量债务与新増债务所谓存量债务与新增债务是指2014年9月国

5、办[2104]43号文发布之后，新老划断产生的债务类别概念。财政部预算司制定《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，规定了存量债务与新增债务的时间节点为2014年12月31日。对于存量债务的处置方案以及时间节点，在2015年12月，财预【2015】225号，财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定,地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。2、一般债务与专项债务区分一般债务与专项债务是根据政府债务资金的使用用途对

6、政府债务进行的一种功能划分。根据2016年11月，154号文《地方政府一般债务预算管理办法》,155号文《地方政府专项债务预算管理办法》规定,地方政府债务划分为一般债务与专项债务.其中，一般债务（包括一般新增债券与一般置换债券）、外债转贷、非债券形式一般债务（截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量债务简称非债券形式一般债务）；专项债务包括专项债券（专项新增债券与专项置换债券）和清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（以下简称非债券形式专项债务）。3.风险应急处置预案中的

7、提出的四类债务分类根据地方政府债务风险应急处置预案（国办函（2016）88号）规定，风险应急处置预案政府债务适用范围划分为地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务。（1）地方政府债券对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。（2）非政府债券形式的存量政府债务对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转

8、移，并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。（3）存量或有债务1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司