保护水源地思考

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1、水源地保护地方立法的思考为推进我省饮用水水源的法制建设，提升制定《青海省饮用水水源保护条例》的质量，2010年底以来，省人大农牧委员会与省水利厅组成考察组，进行了两次立法调研，先后考察学习了浙江、安徽、上海、湖北、湖南、江西六省市在饮用水水源保护方面立法做法及经验。近期，委员会结合有关上位法的学习，组织对考察学习情况和本省立法方面有关问题进行了集中研究，形成了一下几点思考。一、认真学习国家关于加强饮用水水源立法现状，是指导地方立法的重要依据我国饮用水水源保护法律规定主要体现在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》及

2、《中华人民共和国水污染防治法》当中。这些法律主要从原则上规定应保护饮用水水源，有的规定了一些具体措施，如划定饮用水水源保护区、进行水质监测、禁止性措施、预警和应急制度等等，对饮用水水源保护提供了法律上的支持。其中，《水法》是水资源的综合管理法律，从宏观上规定了我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制，在具体的管理制度上，规定了建立规划制度、水功能区制度、饮用水水源保护区制度、用水实行总量控制和定额管理相结合的制度以及节约用水制度等。2008年重新修订的《水污染防治法》确立了预防为主、防治结合、综合治理三大原则，突出了十个方面，即：把保障饮用水安全放在

3、首要位置；进一步强化了地方政府的环境责任；更加明确和严格了环境违法行为的界限；进一步强化和拓展了总量控制制度；明确了排污许可制度的法律地位；从法律上保障了公众参与的权利；增设了排污单位的自我监测义务；强化了城镇污水处理和农业、农村水污染防治；进一步加强了事故应急处置方面的要求；提高了违法排污行为的处罚力度。二、学习借鉴六省市的立法经验，是搞好我省饮用水水源保护立法的必要途径我们考察的六省市根据上位法的有关规定，为加强饮用水水源保护，保障人民群众的身体健康，结合本地饮用水水源保护实际需要，相继出台了地方性相关法规和政府规章。如《上海市饮用水水源保护条例》，以及

4、配套规范性文件《关于贯彻〈上海市饮用水水源保护条例〉的实施意见》等。上海的饮用水水源地主要分布在河、湖泊和水库，全市约80个饮用水水源地，明确了黄浦江上游等水源地立法重点保护对象，同时依法建立了饮用水水源保护生态补偿制度。由于其经济状况相对较好，在立法理念、立法针对性、保护措施与方法以及立法技术上更具有先进性，具有较高的立法参考作用和借鉴价值。2001年安徽省制定通过了《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》，在保护饮用水水源方面采取了水源地保护专项行动联席会议制度，依据《条例》重视协调解决专项行动中遇到的突出问题，研究重大危害水源问题的处理意见，并督办和查

5、处重点案件，及时通报开展专项行动情况及违法案件移送查处情况，使饮用水水源保护比较早地有了法律保障。浙江、湖北、湖南、江西四省也十分重视地方性法规和政府规章中流域水污染防治遵循预防为主、防治结合，统筹兼顾、突出重点，明确责任、依法监管、综合治理原则，明确规定了县级以上人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责，并建立了对下级人民政府及其主要负责人进行年度和任期考核的制度，将重点水污染物总量控制指标完成情况、跨行政区界断面水质状况和生活饮用水水源地水质状况纳入环境保护目标责任制，并向社会公布考核结果。这些省区在保护饮用水水源方面的共同特点，一是明确规定了水源地保护

6、的基本原则。二是规定水源地保护的行政管理体系。在政府分级管理与部门分工负责的体制框架下，有的或确定环保部门、或确定水务部门为牵头负责单位，有的分别明确了环保、水务等部门职责。三是规定了明确的水源保护区范围，为水源保护区范围内的行政管理提供法律依据。四是规定了水源保护区内的禁止行为，细化了法律责任，处罚力度加大。三、关于制定青海省饮用水水源保护条例的建议青海省饮用水水源保护与内地发达省市相比，虽然黑泉水库等重要水源地未发生过大的污染事故，水源地水质也基本保持良好，但水源保护的形势依然严峻，诸如资源性缺水和水资源浪费严重、水资源的管理主体不够明确、水源地环境保护

7、应急设施不完备、净水处理技术相对落后，生产生活源污染逐年上升等问题。因此，很有必要及早制定地方性法规，依法加强管理与保护。鉴于《青海省饮用水水源保护条例》（送审稿）已列入2011年拟提交省人大常委会审议的立法项目，为进一步提高条例的科学性、针对性和可操作性，笔者结合考察学习的情况，提出以下思考建议：一是坚持以科学发展观为指导，要将水源保护工作纳入全省国民经济和社会发展计划，重视处理好保护与区域协调发展的关系，坚持以流域污染综合防治为重点，统筹地表水和地下水管理,依靠科技促进环境法制，着力强化监管制度，综合运用法律、技术、宣传和必要的行政手段解决水源地保护问题

8、，确保水源地水质安全。二是坚持建设与治理并重、防护与