住房公积金的历史由来

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1、住房公积金的历史由来住房公积金是中国新住房体系中的一个重要组成部分，并且被认为是构建中国住房保障体系中的核心部分之一，是住房保障的关键金融支持手段，也是非常具有中国特色的住房金融制度。住房公积金制度，是20世纪90年代初期中国住房制度由计划体制主导向以市场体制主导的演变过程中在借鉴新加坡公积金制度基础所产生的住房金融制度创新。它的产生与发展对中国住房体制市场化改革发挥了积极的推动作用，同时，住房体制和整体经济改革的深人开展又促进了住房公积金制度的改进与完善。只有把住房公积金制度的演变放在中国住房体制变迁的大

2、背景中，才能完整地把握住房公积金制度的产生原因、实质及未来发展与完善方向。中国住房体制改革意味着从计划体制向市场经济制度的变迁，这一过程中的新制度供给基本上以中央政府为主体。中央政府通过发布指令和法律来强制性废除旧有规则、制定与实施新的全国性规范，从而推动中国住房体制改革的进程，在制度经济学中被称为强制性制度变迁。但在中央政府提供诱导动力时，来自地方政府的制度创新也在新制度供给中起到重要作用，地方政府的制度创新一般为诱致性制度创新。单纯的诱致性制度创新和单纯的强制性制度创新都会导致制度供给来源不足。住房公积

3、金就是这样一个诱致性制度创新和强制性制度创新结合的典型案例。1978年中共十一届三中全会的召开，标志着揭开了建设有中国特色社会主义市场经济体制的序幕。在住房体制改革方面，为了应对严重的住房危机，以邓小平1978年、1980年关于住宅问题的谈话提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的改革总体设想为房改开始的标志(侯浙氓等，1999，第37^-38页)，中国揭开了住房体制改革的序幕，并明确住房体制改革的目标是促进住房商品化与市场化。在这一阶段，根据改革的内容不同，可分为四步曲:1979'--1985年间为

4、试点售房阶段，1986--1990年间进行了提租补贴和以租促售的改革，1989-1993年间为以售带租阶段，1994-1997年间为全面推进阶段。而住房公积金出现在“以售带租”的第三阶段，是来自上海的地方性制度创新。1.1979^-1985年间的试点售房阶段中国最初开始的住房改革与英国20世纪80年代市政住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家90年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，都是政府力图在最短时间内甩掉住房这个沉重的财政负担。其中1979-1981年间曾尝试以成本价进行售房，从最初在西安、南京、柳州

5、、梧州四个城市试行后推广到60多个城市。但由于售价高过居民可承受能力，平均一套住房价格为人们10-20年的工资总和，又没有相应的金融支持，必须一次性付清购房款，显得这次试验效果不佳，全国累计只售出2418套住房，其中新房只有1184套，出售房屋总价1278万元(于思远等，1998，第252页)。1982-1985年间开始试行“三三制”售房。这次改革试图以国家、单位和个人共同分担的办法来推进住房出售，房价仍然按照土建成本确定，也是先从四个试点城市最后推广到90多个城市。由于居民只要承担房价的1/3,购房意愿提

6、高,1985年共出售新房147万平方米，价值2.45亿元，同时还有264.2万平方米的旧公房也被出售给原有住房(朱亚鹏,2006，第51页)，累计出售公房1092万平方米(邹东涛等，2008)。但这样的改革让地方政府和单位背负上过重的财政负担，遭到抵制和反对;而且成本定价仍然不能实现住房资金的良性循环;同时公房的低租金制度，租买比价不合理，也使得人们对自购住房兴趣不高。因此，在认识到这一系列住房私有化难题之后，中央决策者决定，中国房改的中心开始从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”。2.1986

7、-1988年间的提租补贴和以租促售阶段在试点售房的房改尝试受挫之后，国内理论界提出住房二次分配理论，对后来房改的推进和方向选择起到很大的作用。住房二次分配理论认为，传统住房制度下的实物分配和低租金制度是与职工低工资制度相对应的，职工工资中基本没有住房消费的部分，所以如果要让职工有能力增加住房消费，要提高公房租金，首先要发给职工足量的住房补贴(应红，2007，第47页)。这一理论对后来住房公积金的出现有一定的直接影响。1984年住房租金改革小组正式提出了提租补贴的房改新思路。1986年国家选定烟台、蚌埠、常州

8、、唐山四个城市开始“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的房改方案。租金逐步提高到足够支付住房的建筑、修缮和维护，同时地方政府向职工按住房标准提供住房补贴，保障职工不因房改而带来过多住房负担的同时，激励住房占有上的“多退少补”.烟台方案规定，公房租金提高到1.28元/平方米，平均月租金占家庭收人比重约为21%，但19肠是由新发放的住房补贴支付。在这时候，住房分配已经从实物分配转为有了部分货币型分配的内容，人们