论立法的可持续发展影响评估

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1、论立法的可持续发展影响评估　　一、可持续发展对我国立法理念的影响　　德国法学家耶林指出：“法律乃人类意志的产物，有一定的目的，受目的支配。”从法哲学的角度出发，任何一个部门法，其立法目的都包含了两个方面的含义：一是主导法的形成、实现与之相关者拟依靠制定法律而达成的实际目的，即学理上所谓“动机上的法的目的”。二是需要依靠法来实现的基本价值和法的基本使命，法理学界通常称之为法的理念、法的价值。在当代中国急剧迅猛的社会变迁过程中，社会主义市场经济体制下成文法体系的构建问题一直是人们关注的焦点之一，或者说立法是“对社会影响最

2、有力、最直接、最深远的社会活动”。立法理念属于比立法原理更高的范畴，它统摄着立法原理以及具体立法的指导思想。　　我国是成文法系的国家，与其他大陆法系国家有着基本相同的信念，即人类理性具有不容置疑的能力，能够通过演绎分析对复杂的社会生活进行充分合理的认识，所以立法者通过理性认识能够制定出合理地广泛调整社会生活各领域的法律法典。立法的演进及其特点与立法所处的社会历史环境息息相关，近年中国立法从过去的被动、经验型立法逐步转变为主动、理性设计型立法。改革开放20多年的发展，在基本上解决温饱的同时，主要经济总量指标在世界排位跨

3、越式上升。但与此同时，也加剧了环境压力、差距、失衡与矛盾等诸多社会矛盾的显现，11　　我国目前在流域立法领域已初步形成了以《宪法》为指导，以《环境保护法》、《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》为主，其他相关法律为补充的较为系统的，旨在促进、实现和保障其流域可持续发展的国家立法。对建立在生态系统管理基础上，从整个流域全局出发，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种资源和环境，从而实现全流域综合效益最大和社会经济可持续发展的流域生态系统管理先进理念有所体现，但是还存在差距。但我

4、国与流域相关的环境问题依然严峻，甚至愈演愈烈。究其原因，其中之一是环境法法规不配套，与其他法律部门衔接不到位，执行力度差，等等。归根结底，可持续发展理念没有贯穿于整个法律体系之中，尚未形成以可持续发展理念为指导的有机法律体系。于是，对以往法律进行重新清理，并注入“可持续发展”的观念则成为今后立法思路的重要转变。法律规则的制定对今后中国能否实现可持续发展和社会和谐起着重要作用。　　可持续发展问题的提出是20世纪80年代以来的事情。作为一个术语，可持续发展概念在80年代初就提出了，而作为一种思想，则首先是由联合国环境与发

5、展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》报告中提出来的，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同，大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》将可持续发展进一步阐释为：“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足今后世代在发展与环境方面的需要。”　　1994年我国政府批准发布的《中国21世纪议程11—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从国情出发，提

6、出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。在十七大报告中，胡锦涛总书记代表党中央提出了“科学发展观的基本要求是全面协调可持续。可持续发展是指发展进程要有持久性、连续性。因此我们推进发展，必须充分考虑资源和环境的承受能力，既重视经济增长指标，又重视环境资源指标;必须统筹考虑当前发展和未来发展。科学发展观所要求的可持续发展，就是要建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”　　根据《我们共同的未来》的建议和联合国

7、《21世纪议程》的要求，《中国21世纪议程》和各地方有关可持续发展战略的各项行动计划均将立法变革作为其主要内容之一。可见，可持续发展已经成为指导我国立法的理念，引发了对立法变革的需求，其最终目的是建立一套朝向可持续发展的法律体系。但如何进行立法变革，学者们意见很不一致。国内学者对可持续发展与法律变革关系的论述主要是围绕《中国21世纪议程》有关可持续发展与立法、法律实施问题展开的，大致可分为宏观立法重构论、强化环境立法论、构建可持续发展法论、立法的可持续发展影响评估论四种。　　二、立法可持续发展影响评估的必要性　　立法

8、评估，是指在法律法规实施一段时间后，对法律法规的实施效果、功能、作用以及存在的问题，进行跟踪调查和综合评估，目的是为法律法规的修改和完善提供依据，提高立法质量和水平。目前我国的立法评估仅仅在地方立法层面上开展起来，尚未在全国进行。　　立法评估制度的核心问题是评估的方法及标准。我国现有的地方立法评估基本属于立法个案评估和整体评估的范畴，大多将评估