村庄规划如何实现建设用地“减量规划”

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1、村庄规划如何实现建设用地“减量规划”——以广州市番禺区村庄规划为例谭国昭摘要：2013年10月，国土资源部起草了《节约集约利用土地规定（草案）》（征求意见稿），明确提出国家对新增建设用地实行总量控制，下级土地利用总体规划确定的新增建设用地总量不得突破上级土地利用总体规划确定的控制指标。城市建设将面临更为严格土地指标限制，而在广袤的农村地区，村镇建设用地的使用更是受到了国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划等多方面因素的制约。目前，广州市大部分农村地区的实际建设用地已超出土地利用总体规划所规定的规模，如何在“无地可用”的情况下

2、保持农村地区的可持续发展，是本文重点研究的问题。本文以广州市番禺区农村的实际情况出发，探索农村土地高效利用的途径与方法，作为土地紧缺下村庄规划的一种模式。关键词：村庄规划；减量规划；规划落地；腾挪置换；盘活存量1.引言十八大对农村土地改革提出了重要的举措，明确要求“优化国土空间开发格局，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”在国家宏观政策要求下

3、，广州市自2013年陆续开展了1142条行政村村庄规划，要求以管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和、永续发展、用地集约、富有活力、特色鲜明为目标，以规划为抓手，以政策为支持，以现代调查为基础，以村民参与和“三规合一”为主要方法，完成村庄规划编制工作，制定和完善村庄规划“落地”的保障政策及实施机制，强化规划引领作用，建设具有岭南特色的“美丽乡村”，在123功能布局规划的指导下，实现新型城市化战略下城乡统筹发展，建设人民幸福生活的美好家园。历经半年时间，通过全面系统的现状摸查得知，村庄的发展面临的最大问题就是“无地可用”。当前广州市

4、农村居民点现状建设用地规模总计约389平方公里，土地利用总体规划到2020年给出的规模为197平方公里，现状已超建达192平方公里。番禺区现状农村居民点用地面积47.97平方公里，土地利用总体规划到2020年给出的规模为28.80平方公里，现状已超建达19.17平方公里，可见番禺区农村居民点超建面积的情况更为严峻。因此，影响村庄规划落地的主要困难是土地规模的缺口，建设用地的紧缺，难以满足农村新的正常合理的发展述求。如何在用地指标紧缺的条件下，既能满足村庄的实际发展述求，落实新增项目用地，同时又不能突破农村居民点建设用地规模，是本次

5、村庄规划面临的主要问题。2、当前村庄发展述求以及规划面临的困难2.1村庄整体经济发展单一，土地利用效率低，留用地急需落地番禺区大多数村的经济收入以物业出租为主，其中物业出租又以工业厂房出租为主，经济发展较为单一，产业发展结构失调；根据现状摸查数据统计，番禺区2012年村均集体经济项目用地12.44公顷，村均集体经济收入1181万元，单位用地产出率约为94.94万元/公顷，远低于广州市土地产出率611万元/公顷（2010年），可见土地利用效率低。另外，大量征地返还的村庄留用地规模目前只停留在数字上，没有具体落实到用地上，严重制约村经

6、济发展。2.2新增分户用地需求大，村民住宅新建、改建需求迫切统计到2020年，番禺区新增分户需求为28671户，同时由于征地等原因产生了大量的历史欠房户，两者总计需要新增用地194.25公顷，新增需求大。另外，根据本次现状摸查统计，番禺区2013年村民住宅总数为325905栋，其中，有宅基地使用权利证的住宅有173861栋，有证村民住宅占住宅总数的比例约53%，约有一半的村民住宅未纳入规范管理，可见番禺区村民住宅违法建设形势较严峻。表1番禺区编制村庄规划的行政村新增分户及用地一览表新增分户、历史欠房户村留用地规模镇（街）名称行政村

7、（个）备注说明（新增分户规模（公顷）（公顷）数、历史欠房户数）新造镇10.5190.000.00石壁街31.94319.009.50大石镇1411.111789.0022.08东环街814.281915.005.21南村镇57.92119.0012.59钟村镇21.75295.0018.65市桥街75.22913.000.00石碁镇1730.525108.0030.47石楼镇2129.104549.0019.75洛浦街611.261520.0019.17沙头街87.951154.007.26大龙街1218.443345.0032.

8、31沙湾镇1221.992841.0028.44化龙镇1228.394009.0016.61桥南街13.87705.000.00合计126194.2528671.00222.042.3现状建设用地规模已超出规模根据现状摸查统计，参与本次村庄规划编制