增减挂钩”专项规划存在问题及分析

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1、增减挂钩”专项规划存在问题及分析摘要：城乡建设用地增减挂钩专项规划作为减缓耕地保护与社会经济发展这两大主题之间的矛盾的重要手段，成为目前我国建设用地指标控制的关键部分。然而在实施过程中却出现了许多不和谐的现象，最典型的就是违背公众意志的暴力拆迁、农民土地产权受到侵害。本文通过对增减挂钩规划存在问题的阐述以及深层次原因的剖析，以期为我国土地用途管制和农民权益维护提供借鉴。关键词：城乡建设用地增减挂钩专项规划；土地利用分区；用地指标一、引言　　建设用地总量的控制一直是我国中央政府关注的重要议题。长期以来我国农村区域土地由

2、于缺乏合理的村庄规划，处于粗放、散乱利用的状态。在建设用地总量控制的前提下，为了给城市建设和产业发展提供富余指标、实现农村土地的集约节约利用，要对部分村庄进行拆迁合并，实现城市和农村之间建设用地指标的转移，即城乡建设用地挂钩专项规划（以下简称“增减挂钩”）。[1]2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。从2006年开始，国土资源部先后批准试点涉及省份共24个，先后三次共下达城乡建设用地增减挂钩周转指标约43万亩。[2]尤

3、其是在我国的第三轮土地利用总体规划中，我国大部分地区的建设用地指标难以满足当地城镇建设、产业发展和基础设施建设等需求，因此促使各地区对农村居民点进行拆迁合并。增减挂钩规划作为服务于土地利用总体规划战略目标的专项规划，依据土地利用总体规划中确定的待拆迁村进行进一步的规划，落实建设用地转移的具体空间位置和拆迁农村的安置问题。但是在实际操作过程中由于增减挂钩规划存在定位不合理、缺乏公共参与机制、缺乏资金管理和协调机制等问题，造成政府与被拆迁农民之间冲突较多，影响和谐社会建设。　　笔者通过对增减挂钩规划存在的问题进行阐述，并

4、对深层次的原因进行剖析，最后在结论部分为我国的土地管理提出建议。二、存在问题　　1.缺乏合理定位　　增减挂钩规划中待拆迁村的数量和名称是在土地利用总体规划中确定的。其目的是在在不突破建设用地指标总量的前提下，为城市建设、产业发展提供富余的用地指标。由于增减挂钩规划具有相对独立的特点，部分地区待拆迁村的数量和名称在增减挂钩规划编制过程中出现变化。与土地利用总体规划的衔接仅仅在建设用地控制标准、基本原则方面保持一致性，对于增减挂钩规划的时间安排、各种具体实施项目的负责单位、资金来源和管理都没有进行明细。这种宏观、模糊的表

5、述不仅难以保持土地规划体系内部的一致性，在规划实施过程中也会带来政策、权益和部门之间的冲突，如暴力拆迁、重复性建设、工期推迟和管理成本增加等问题。　　增减挂钩规划在土地规划体系中的定位模糊。增减挂钩规划最初设计目标主要有三个：为社会经济发展提供空间、保持耕地总量动态平衡、改善农村生活环境。因此增减挂钩规划主要涉及到农村建设用地整理和规划两个内容。而土地利用总体规划中待拆迁村的数量是根据上一级建设用地指标分解与当地社会经济发展用地需求之间的差额或直接从省一级直接分配挂钩指标确定的，而且增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公

6、式是根据目前总农村建设用地容积率与《村镇规划标准》中规定的建设用地控制标准之间差额确定的，这种指令式而非参与式的确定方式无疑会导致由于增减挂钩规划的实施而造成政府与公众之间的冲突。[3]虽然增减挂钩规划的本意是对农村建设用地中的低效利用地和空闲地进行整治，而增减挂钩规划中计算理论挂钩潜力的公式则是对所有农村建设用地的概括性计算，这两者之间存在理念上的矛盾。增减挂钩规划所增加的耕地和建设用地指标应该是在充分考虑农民意愿和当地实际情况的基础上自然产生的，而非为了社会经济发展在土地利用总体规划中的强制分配。指标的刚性分配和

7、产业间的比较效益无疑会驱动增减挂钩规划过度偏向指标的控制，而忽略农村生产生活的实际需求和农民产权的维护。　　2.缺乏微观的土地利用分区系统　　虽然增减挂钩规划中的整理区、安置区和挂钩区与土地利用总体规划中的建设用地管制分区在空间上能够衔接，但是目前我国土地部门的土地利用分区还没有能够体现土地微观的、具体的用途，而且也不能够指导增减挂钩规划中低效利用地和空闲地的确定，及从方便生产和生活角度进行安置用地的确定。在我国的城镇规划体系当中侧重土地用途的分类在美国等西方国家实际为分区的概念，但是较之西方国家的土地用途分区，我国

8、城镇规划体系中的土地用途分类缺乏时空一致性、建筑密度或容积率控制、部门衔接和全域性覆盖等问题。我国这种宏观性、非定量化的土地用途分区方式导致了在微观层面不能有效地对土地用途及地上建筑物进行长期记录和监测，因此不能从微观尺度为增减挂钩规划确定低效利用地、空闲地及安置用地的目的。　　3.缺乏合理的公共参与机制　　待拆迁村庄的数量和名称在土地利用总体