建设性审计理念和机制-专题讲座

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1、建设性审计理念和机制郑石桥　南京审计学院国际审计学院　博士后　教授　博士生导师025－58318508zhengshiqiao@163.com1内容提示一、国家审计本质的主要观点：学术界二、国家审计本质的主要观点：五任审计长三、国家治理免疫系统论四、批判性审计和建设性审计五、建设性审计目标六、建设性审计目标实现机制七、中国特色社会主义政府审计2审计理念主要是指对审计本质的认识。理念决定行动，审计理念不同，审计行动也会不同。所以，审计事业科学发展的首要问题是树立科学的审计理念。同时，理念需要制度安排来实现，

2、没有制度安排，理念只是空想。3一、国家审计本质的主要观点：学术界1.维护王权说，认为国家审计在本质上属于政府的内部审计,其审计委托人是独裁君主,审计对象是独裁者的下属官僚。2.民主政治说，认为审计就是民主的反映而民主则是现代国家审计的实质。现代国家的审计,就是民主。审计,是民主最准确的尺度。3.权力制衡说，认为国家审计不仅要认真履行宪法和法律法规赋予的经济监督职责,还要加强对权力的监督和制约。4.财政监督说，认为国家审计的本质是对公共受托经济责任履行情况进行独立的监督，即财政监督论。其对象表现为对政府财政、

3、财务收支的审计监督。45.宏观控制说，认为国家审计机关的基本职能是经济监督,并不直接参与我国宏观经济决策和政策实施。但另一方面,国家审计又是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分。因此,国家审计在加强和改进我国宏观调控中发挥着重要作用。6.两权分离说，认为个人将部分权利移交给某一特定对象而形成了政府，政府的权力来自于公民个人的权利,国家审计是对政府权力的监督机制,其重点是经济监督。7.利益冲突说，认为审计本质是从外部客观公正立场上对受托责任关系双方的外在协调，既维护资财委托者的利益，保证其财产的安全完

4、整有效，又确认和解除资财受托者的受托责任，使其得到合理的应有的利益，得到信任。58.公共问责说，认为作为主权者的人民的整体是国家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以给予政府权力，也可以对这种权力运用的适当性进行监督。按经济学的委托代理理论，被审计者属于代理人角色，人民的代表组织是委托人身份，而审计机关则是以第三方的立场接受人民的代表组织的授权行使监督权，以保证公共受托责任得到全面有效的履行。审计从本质上是一种控制活动，是一种控制国家权力、履行公共受托责任的活动69.公共问责信息保障说，认为国家审计属于经

5、济问责，问责对象是政府治理系统中的任务确定及资源配置子系统，在经济问责系统中，国家审计基本功能是经济问责信息保障机制，当鉴定经济问责信息的真实性时，就是基于责任方认定业务；当直接提供经济问责信息时，就是直接报告业务。经济问责主体还可以将经济问责中的其他权限配置给国家审计，从而在国家审计基本功能的基础上扩展出国家审计的辅助功能。10.机会主义抑制机制说，认为国家审计是抑制公共领域机会主义行为的一种机制。7二、国家审计本质：五任审计长的观点1.于明涛：审计是综合性、高层次的经济监督。2.吕培俭：审计是综合性、高

6、层次的经济监督。3.郭振亁：审计是检查会计帐目，监督财政财务收支真实、合法、效益的一种行为。4.李金华：经济卫土/看门狗，国家治理工具。5.刘家义：国家治理免疫系统说，国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统。8三、国家治理免疫系统论国家治理免疫系统说包括两方面的要义，首先，国家审计是国家治理的组成部分，其次，国家审计在国家治理构造中，主要发挥免疫系统的作用。1.国家审计是国家治理构造中的子系统从各国实践看，不管国家治理的体制和模式差别有多大，治理的核心始终是公共权力如何有效配

7、置和运行的问题，都需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统这三个子系统，它们的共同目标是维护经济社会的健康发展。在三个子系统中，国家审计属于监督控制系统，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责。世界上绝大多数国家都将国家审计写入了宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位，从法律上凸显了国家审计机构地位的独立性和权威性。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，

8、国家治理的模式决定了国家审计的方式。9从治理构造的角度来看，应对代理人机会主义行为的治理构造包括制衡机制、激励机制和监督机制。制衡机制是在代理人履行其责任的流程中嵌入控制措施，通过这种措施发挥作用，抑制机会主义行为。激励机制就是通过一定的制度安排改进代理人与委托人之间的激励相容程度，从而使得代理人主动放弃其机会主义行为。监督机制是对代理人责任履行过程和结果进行监视和督察，并对代理人的不当行为进行规制。102.国家