从灾后重建谈效能政府

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1、从灾后重建谈效能政府羊海燕《摘要》5.12地震带来了毁灭性的灾难，现实严峻的灾后重建需要一个效能政府的引领和指导。面临影响深远的重建目标，繁多的重建项目，严重的资金缺口，政府必须高瞻远瞩，科学决策，做好重建的近期和远景规划。一方面，密切参与公共设施的恢复和重建，作“有所为”的效能政府。另一方面，资金的后期筹措、监督和管理，应做到“有所不为”，利用经济杠杆，实施积极的财政政策和灵活的货币政策，激发国民和企业再生产能力，完成后续资金的筹集。另外，政府还应该将资金的监管和使用效率评价还权于民。《关键词》灾后重建效能政府重建现状政府定位2008年5月12日14时28分，这个撕裂亿

2、万国人肝肠的悲情时刻已经随着时间的流逝淡淡远去，痛失亲人的伤口也因普天的大爱渐渐愈合。而现在，面对堆积如山的废墟，满目疮痍的家园，灾后重建无疑成了我们的当务之急。这次毁灭性的地震灾害之后，涉及到几百万受灾群众生活设施、大面积城镇公共基础设施和多行业工农业生产设施的恢复重建，灾后重建不但复杂、严重，而且是紧迫的，平常的政府程序和商业运作规则已经远远不能满足重建的需要，该现状致使我们的灾后重建工作遭遇到了前所未有的挑战。如果说，救灾解决的是临时性危机和困难，那么重建则是面向未来的百年大计。缘此，灾后重建与平时建设相比，具有很强的特殊性，灾后重建必须按照规则有秩序地进行，只有代

3、表公共利益的政府才能起这一历史重任，灾后重建的效能政府也成了人民厚重的期待。尤其是当前，政府置身于学术界和实务界“政府职能转变”的此起彼伏的呼声之中，在市场经济体制下，关于政府职能转换，学术界提出颇具现实意义的观点，其主流观点为：在中国经济高速发展，改革开放进一步深化的新形势下，政府应让市场机制充分发挥作用，政府部门的利益应非市场化、权力亦应非市场化。政府不是一个利益主体，必须实行政企分开，要着力建立服务政府、法制政府、责任政府和效能政府。其职能的准确定位尤显重要。一、浅谈“效能政府”（一）政府职能的一般意义所谓政府职能，是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法

4、对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责所具有的功能。余晖：《政府管制改革的方向》，载于《战略管理》2002年第5期。简言之，就是政府管理国家事务的职责和功能。政府职能是政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，是各级政府实现国家意志的有组织的活动。政府职能作为上层建筑，并非一成不变，而是随着社会政治、经济、文化的发展而发展。概括地讲，政府职能主要包括三个方面：第一是政治职能，要包括军事保卫、外交、治安和民主政治建设等职能；高萍：《经济发展新阶段政府经济职能的创新》，中国财政经济出版社2004年版，第56~61页。第二是公共服务职能，即为人民提供公共物品，满足社会整体需要

5、；第三是经济调控职能，建立宏观调控体系，确保经济健康、稳定和高效运行，运用行政权利创造公平和谐的社会环境。政府的政治职能，是政府职能中最主要的职能，或者说是政府的根本职能。 它一般通过行政强力机构如公安机关、国家安全机关、军事机关、情报机关等行使约束性、控制性、防御性、保卫性以及镇压性的职能，以维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境。由于现在国内秩序稳定，国际形势处于基本和平的态势，尤其在抗震救灾的非常时期，本文对此职能不作赘述。6国家职能除了通过镇压国内外敌人，还必须通过政府对社会经济、文化、公共福利事业等进行必不可少的管理。主要包括公共服务职能和经济调控职能。1.公共

6、服务职能政府公共服务职能主要表现为对公共产品的提供，由于公共产品存在非排他性和消费的非竞争性，非排他性是指不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品不付费的消费者同付费者同样能够享受公共产品带来的益处；消费上的而非竞争性是指一个人对公共产品的消费不会影响他人从公共产品消费中获得的效用，即边际成本为零。如：市政设施中的道路、路灯和优美的环境等。详见：萨缪尔森：《公共支出的纯理论》。必然存在“市场失灵（marketfailure）”，这一特征决定了公共产品只能由非经济主体－政府来予以提供。如在地震中被毁坏的道路、桥梁、通信等公共设施。另外，还有执行政府职能的各级政府功能恢

7、复，以及教育、文化和体育卫生事业等。在灾后重建的整个过程中，保证政府职能实施的畅通和指挥协调功能的有效发挥是保证重建效果的前提条件。该职能还表现为：维护国家安全与社会稳定和民族团结；完善法制建设、依法行政，保护自然资源和生态环境，保证企业、团体、个人的合法权益。2.经济调控职能。经济调控职能主要包括宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管等；社会职能主要包括调节社会分配和组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立、提高人口素质、实行计划生育等。该职能主要体现为两个方面：一方面，通过适时调整宏观财政政策，保障社会