论官员行为理论对中国行政机构改革的借鉴意义

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1、论官员行为理论对中国行政机构改革的借鉴意义　　摘要本文依据官员行为理论分析了我国行政机构存在的官员自主性问题、预算最大化问题以及信息不对称问题及其原因，认为解决这些问题应从加强立法、转变观念、完善权力监督机制等主要方面着手。　　关键词官员行为理论行政机构改革　　中图分类号：D296.1文献标识码：A　　自建国以来，我国的行政改革一直备受关注，特别是十一届三中全会以来，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变以来，原有的行政管理体制越来越不适应中国的发展。为此我国先后进行了八次行政管理体制改革，虽然取得

2、了一些成就，比如：2008年的大部制改革，精简了机构，简化了办事程序，但是我国行政管理体制仍然不能满足社会主义市场经济的要求，尤其是现在我国存在的官员自主性问题、预算最大化问题、信息不对称问题，对此我们必须重新审视我国的行政管理体制。因此研究官员行为理论对我国的行政管理体制的改革具有重要意义，尤其是对提高我国政府行政效率、降低行政成本、解决信息不对称问题更具有重要意义。　　1官员行为理论概述　　1.1尼斯坎南的官僚自主性理论概述　　所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制

3、，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。在公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉?尼斯坎南。他于1971年出版《官僚制组织与代议制政府》一书，在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。尼斯坎南认为，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等。尼斯坎南还证明，议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质，为官僚自主权奠定了坚实的客观基础。　　1.2尼斯坎南官僚预算最大化理论简述　　尼斯坎南在《官僚制

4、组织与代议制政府》，提出了官僚预算最大化模型。以公共选择理论为分析工具，指出官僚就像市场经济中的消费者和厂商一样，是理性自利的，追求预期收益的最大化。官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。在特定的制度环境下，他们追求自我效用的最大化。而官员自身利益最大化与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关。即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越

5、多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。　　1.3行政信息不对称理论　　行政信息不对称指的是在行政领域中政治过程中，作为政治代理人的行政机构拥有明显的信息优势。行政信息不对称理论具体包括：形成公意的立法机关与公意来源的公民社会之间的信息不对称，执行公意的政府行政机关与立法机关之间的信息不对称，不同层级的政府之间的信息不对称，接受服务的社会公众与执行公意的政府机构之间的信息不对称。在公共管理领域的多层委托代理情况下的信息传递过程中，拥

6、有信息优势的人可能利用所掌握的内部信息进行私下交易，或者利用该优势提供不相关信息、不完整信息或虚假信息，让失职行为、权力寻租行为和其他滥用职权行为逃避监督与惩罚，从而在损害公共利益的基础上达到为自己谋取不当利益的目的。　　2从官员行为理论角度看我国行政机构的问题　　2.1我国行政机构官员自主性的表现及危害　　（1）形形色色的特权现象。特权经济利益化，领导干部特权有趋向经济利益化之势，把政治上的“特权”转化为经济上的“现实利益”，加大社会群体间的收入差距和贫富悬殊问题，严重影响党群关系。　　（2）上有政策、

7、下有对策。当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案。　　（3）行政自由裁量权的滥用。在执法的过程中，行政机关工作人员把自由裁量权看作任意裁量权，似乎法律赋予了选择的权力就可以任意选择，只要没有超出法律的范围都就是合法的。　　2.2我国行政机构预算最大化的表现及危害　　（1）机构超编、政府规模膨胀。现在全国行政事业人数达3400万。地方县以上各级政府机关超编近60万人，地方乡镇机关实有人数比编制人数多200多万。　　（2）我国行政成本过高。我国行政管理

8、费占整个财政支出的比重超过了国际货币基金组织15.6%的标准。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%。在国际上，行政管理费占整个财政支出的比重平均为9.5；上中等收人国家平均为12.3%；下中等收人国家平均为14.9%；低收人国家平均为18.1%。　　2.3我国行政机构信息不对称的主要表现及危害　　公民信息严重不足，在实际的决策过程中，对于决策者和公众来说，信息供给情况更可能受