构建服务型海事分析

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英文摘要KeyWords：Service-orientedMSA；Service—orientedgovernment；Changeinthefunctions 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明原创性声明本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果，撰写成硕士学位论文竺趁建腿釜型渔蔓婴塞：。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。本声明的法律责任由本人承担。学位论文作者签名：哗学位论文版权使用授权书本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论J文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到《中国优秀博硕士学位论文全文数据库》(中国学术期刊(光盘版)电子杂志社)、《中国学位论文全文数据库》(中国科学技术信息研究所)等数据库中，并以电子出版物形式出版发行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。本学位论文属于：保密口在——年解密后适用本授权书。不保密口(请在以上方框内打“√论文作者签名：参j峰导师签名：日期：加c}年 构建服务型海事研究第一章绪论1．1问题的提出与选题意义随着社会主义市场经济在我国逐渐发育成熟以及中国成功入世，顺应当今世界服务行政的发展趋势，构建服务型政府作为中国政府改革的主导趋向和目标模式选择，成为人们的共识。我国的港航经济更是迎来了发展的黄金时期，港口吞吐量和客运量迅速上升，往来船舶艘次增多、密度增大，水上交通日益繁忙。与此同时，港口通航资源匮乏、结构失衡、港城发展矛盾等方面的问题日趋凸显，因此迫切需要构建安全、便捷、高效的港口、航运安全服务体系，为海上活动提供全面的管理服务和安全保障，缓和发展中产生的矛盾。海事部门作为政府主管水上交通安全和船舶防污染的部门，自身监管服务能力的大小对水运安全和水域环境保护的好坏起着至关重要的作用。为适应政府职能转变的需要，海事机构围绕“发展第一要务”和“经济建设为中心”，主动调整监管思路，转变管理方式，变消极管理型为积极治理型，变监督制约型为主动服务型，变弱势海事为强势海事，积极应变，赢得主动。因此，对服务型海事的构建模式及实现途径的探寻是十分重要而且必要的。构建服务型海事是构建服务型政府中的重要一环，是落实科学发展观、促进经济社会发展的必然要求，是贯彻落实交通部党组提出的“三个服务”的具体体现，是深化行政体制改革、加快政府职能转变的迫切要求，也是适应水运经济发展以．及海事机构自身发展的需要的。如何构建服务型海事，怎样才能使海事机构最大限度的发挥其应有作用，使得一个行政能力不断提高、服务意识日益增强的服务型海事管理机构日趋成熟，以一个全新的形象展现在社会公众面前?本文试图从这一初步的研究中来回答这些理论和实践问题，为实践提供一些有益的启示。1．2相关研究文献综述构建服务型海事作为我国海事机构改革的目标选择，在理论上和实践上都是一个热点，受到了广泛的关注。但毫无疑问，当前中国的服务型海事建设尚处于起步和探索阶段，国内理论上尚属全新的课题。随着服务型政府这一概念反复被 第1章绪论提出，我国对于服务型政府的研究逐渐深入，但对于政府机关其中一个重要组成部门——海事部门的研究却很少，严重滞后于服务型海事的实践探索。由于服务型海事在我国的提出时间尚短，不仅理论研究上存在一些盲点和弱项，整体研究也有待进一步深入，而且实践中也因缺乏完善的理论指导而出现了一系列有待解决的问题。因此，及时对服务型海事的构建进行系统深入的研究，解决相关理论问题，并针对我国服务型海事构建过程中存在的问题提出有针对性的对策建议不仅是必要而且是必须的。尽管直接研究构建服务型海事的文献尚未发现有公开出版文本，但许多涉及到“新公共服务”理论和构建服务型政府内容的资料和文本对本文的研究具有理论指导意义。1．3本文的主要观点根据“新公共服务"理论以及对海事管理的实证分析，本文主要论证和分析‘了以下几个观点：第一，随着社会主义市场经济在中国的逐渐发育成熟以及中国加入WTO后的新形势，构建服务型政府顺应了当今世界服务行政的发展趋势，成为中国政府改革的主导趋向和目标模式选择。海事机构作为政府主管水上交通安全和船舶防污染的机关，从管制型海事向服务型海事转变，大力加强服务型海事建设，显得尤为重要。第二，与以往历次从中央到地方自上而下推进的行政改革路径不同，我国服务型海事建设是在交通部党组提出“三个服务”理念后，由各级各地海事机构自下而上推动的，并且实践先行。各级各地海事局立足本地实际情况，提出并进行服务型海事的实践，在取得一定成效的同时，也形成了自己的特色‘。基于此，本文选取了部分地方海事部门构建服务型海事的实践，提出并探讨了我国服务型海事建设应把握的基本原则和实现途径。1．4本文的结构安排本文正文分为四部分对服务型海事进行论述。第一章对问题的提出与选题意义、相关研究文献综述、本文的主要观点和结构安排进行简要的阐述；第二章对 构建服务型海事研究服务型海事的内涵、提出背景和重要意义进行了阐释；第三章简要分析了我国构建服务型海事的现状，指出我国构建服务型海事所取得的成绩以及存在的主要问题，并深入分析了其原因；第四章阐述了我国构建服务型海事的基本思路，即构建服务型海事的基本原则和基本途径。结论集中阐述前文研究的各项结论，对本文的观点进行了进一步的提炼概括，讨论这些研究成果的实践意义，并客观指出研究存在的不足，展望今后的研究方向。 第2章服务型海事与构建服务霉4海事的意义第二章服务型海事与构建服务型海事的意义2．1服务型海事的含义知识经济、信息技术的飞速发展，人类全球化进程的不断加深为当代各国政府如何回应全球化和国际竞争加剧所带来的挑战，适应环境的新变化，适时调整自身的职能定位和改革的目标方向提出了新的挑战。随着社会主义市场经济在中国的逐渐发育成熟以及中国加入WTO后的新形势，顺应当今世界服务行政的发展趋势，构建服务型政府，作为中国政府改革的主导趋向和目标模式选择，成为人们的共识。国务院总理温家宝在2005年3月5日十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调，要加快转变政府职能，努力建设服务型政府，从而明确提出了构建服务型政府的改革目标。2008年2月25日党的十七届二中全会更是首次以党的文件形式明确提出了构建服务型政府。构建服务型政府，其根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。随着我国经济的高速发展，港航经济更是迎来了发展的黄金时期，港口吞吐量和客运量迅速上升，往来船舶艘次增多、密度增大，水上交通日益繁忙。与此同时，港口通航资源匮乏、结构失衡、港城发展矛盾等方面的问题日趋凸显，因此迫切需要构建安全、便捷、高效的港口、航运安全服务体系，为海上活动提供全面的管理服务和安全保障，缓和发展中产生的矛盾。海事部门作为政府主管水上交通安全和船舶防污染的部门，自身监管服务能力的大小对水运安全和水域环境保护的好坏起着至关重要的作用。因此，为适应政府职能转变的需要，海事部门围绕“发展第一要务”和“经济建设为中心”，主动调整监管思路，转变管理方式，积极应对，变消极管理型为积极治理型，变监督制约型为主动服务型，变弱势海事为强势海事，以期构建一个服务型海事。∞作为对未来海事机构治理模式的前瞻性构想，作为全新的海事机构改革的目标范式，国内学者对于服务型海事概念本身的认识上尚缺乏共识，至今尚未形成①高猛．建设服务型海事适应经济社会发展．中国海事，2005，(01)． 构建服务型海事研究一个公认的、权威的界定和阐释，存在着“一个概念、各自表述”的现状。特别值得一提的是，仍有少数人对“服务型海事”这一概念表述本身是否科学、准确提出了质疑，认为服务型海事将海事部门职能定位于“服务”，但“服务”并不构成海事机构的全部职能，除提供公共服务的职能外，海事部门亦要承担起水上交通安全监管、防治船舶污染、促进水运经济发展等众多职能，据此认为“服务型海事”这一概念本身值得商榷。实际上，这样一种观点是对服务型海事的一种“误读"，并没有把握服务型海事的本质所在。的确，服务型海事将海事部门角色定位在“服务者"上，相应地，强化海事部门的服务职能就合乎逻辑地成为服务型海事的题中应有之义和核心内容。但强化“服务”，并不是说其他职能就不重要，也绝非意味着其他职能的消解。而是要将“公民本位"的服务理念，作为一种行政文化注入到海事部门的制度设计和整个运作过程中，注入到其他职能的运行中，强调管理就是服务，寓监管于服务之中，让民意主导的公共服务最终指引海事部门改革和前进的方向。①换言之，由政府本位到公民本位的政府主导价值的深层次转换，才是服务型海事区别于以往海事治理模式的根本特征。基于以上认识，本文更加认同如下这一对于服务型海事概念的解释和界定，即所谓服务型海事，是以全新的服务理念为支撑，以提高海事工作的整体效能和服务水平为中心，以海事又好又快发展为目标，充分发挥好海事经济性、专业技术性、涉外性、社会公益性和交通整体性，保障水上安全、维护国家主权的职能要求和管理运行体系。实际上，这也是目前得到较多认可和引用的一个定义。服务型海事与平时海事工作中的服务有所不同：前者把服务看作是一种责任，强调。要在履行海事职能中实现服务；后者把服务看作是一种追求，强调要在海事管理．中追求服务。对于追求，存在积极与消极、主动与被动之分，而对于责任就必须要积极主动完成。服务型海事正是把服务当作海事部门的责任加以规范要求的，具体包括两个层面的含义：(1)海事部门施政理念的公民本位服务型海事实现了海事治理模式的根本性转变。作为全新的海事治理模式，①刘熙瑞．服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择．中国行政管理．2002，(07)：26． 第2章服务型海事与构建服务型海事的意义服务型海事要彻底改变传统管制型海事模式下“海事部门主导"和“海事部门为尊”的权威心态，摒弃“治民”和“为民做主”的传统观念，真正地确立起以民为本、为民服务的施政理念。服务型海事代表了由“政府本位"向“公民本位’’的实质性转变，从而海事部门不再是高高在上的控制者，而是为港航企业和地区经济服务的服务者。由此，不难看出海事行政的公共属性，强调施政目标的民意主导性，始终以为港航企业和社会服务、满足社会需求为其存在之根本。而如何把这一核心理念真正切实、有效地移植到制度设计中去，并最终内化为海事部门和海事管理者的自觉认知，是摆在服务型海事建设面前的一个重大而迫切的课题，也是一个需要在实践中不断探索的、长期的过程，不可能一蹴而就。(2)海事部门角色和职能的服务定位服务型海事意味着海事部门角色和职能的重新定位。当然，这并不是说传统管制型海事治理模式下就没有服务职能，客观地讲，管制型海事模式下，公共服务也是其重要基本职能之一。但是，与管制型海事相比，服务型海事则更加强调和凸显其施政目标的服务导向和服务职能，并将服务行政的理念贯穿于海事部门管理活动始终。在公民本位施政理念的引导下，重新界定海事部门与港航企业、与社会之间的关系，强化海事服务意识和服务责任。服务型海事是一种全新的海事管理模式。海事管理机构围绕“航行更安全，海洋更清洁”的目标，通过履行海事职能，积极服务水运市场主体和社会。其中“服务”二字充分折射出了海事改革发展、构建服务型海事的几个基本走向。首先，由“全能海事”走向“服务海事”。水监体制改革以来，我们水上交通安全的管理，基本上实行的是海事全能型管理，这样既不能有效履行水上交通安全管理的职责，又直接或间接地使航运企业弱化履行安全主体的责任，随之依赖海事管理的思想越来越重。构建服务型海事就是要坚持有所为、有所不为的思想，做到该管的一定要管好，不该管的坚决不管，并在实际监管中，正确处理好监管与服务的关系，做到寓监管于服务之中。其次，由“权力海事’’走向“责任海事”。权力意味着责任，拥有海事执法权力的同时，也就意味着海事监管应该承担赋予权力的责任。海事行政执法权源于人民，理应为人民群众、为水运市场主体和社会 构建服务犁海事研究服务，“权为民所用”是海事执法行为的根本出发点和归宿。在市场经济体制不断走向成熟的今天，传统公民的“义务本位”正在向“权利本位”转变，那么，海事的“权力本位"也应向“责任本位”转变。2．2服务型海事提出的背景2．2．1理论基础海事机构作为政府部门的派出机构，作为交通部最大的一支执法队伍，其理论来源与服务型政府同出一辙，可以追溯到美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特提出的新公共服务理论。20世纪70年代末80年代初，在西方新公共管理理念和实践的推动下，传统的延续了几千年之久的统治行政、管制行政走到了历史的尽头，代之而起的服务行政逐渐浮出水面，并成为全球性行政改革的主导潮流和趋势。可以说，新公共管理运动直接促成了“服务行政”改革理念的出现。但是，新公共管理理论本身强烈的“管理主义”取向，致使其自产生之日起即一直饱受争议和批评。在众多对新公共管理的批评中，美国亚利桑那州立大学的罗伯特·B·登哈特教授夫妇所提出来的“新公共服务”理论，无疑是影响最为深远的，代表了当今公共行政科学发展的理论前沿。通过对当今世界各国方兴未艾的“新公共管理”理性的反思和批判，登哈特夫妇建构出其系统的“新公共服务”理论。与传统行政理论将政府置于中心位置而将改革的焦点集中于改革完善政府本身不同，该理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非掌舵，倡导维护公共利益，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，主张重视公民身份，尊重公民权利，强调政府与社区、与公民之间的对话沟通与合作共治等。∞新公共服务理论代表了公共行政由“管理主义”向“宪政主义”的回归。可以说，西方的行政改革浪潮指明了服务型政府建设的方向。但是，“服务型政府"这一概念本身确是地地道道中国式的表述，在某种意义上而言，也可以说是中国学者的一个创造。通过检阅西方政府改革的文本和学术文献，我们会发现，①[美]登哈特著，丁煌译．新公共服务：服务而升i足掌舵．北京：中国人民大学出版社，2004：6． 第2章服务型海事与构建服务型海事的意义实际上并没有与我们所谓的“服务型政府”这一概念完全对应的表述。也就是说，西方国家政府的公共行政改革并没有明确地提出“服务型政府"这一概念。而较为接近的概念表述和界定当属英国著名学者E．费利耶(E．Ferlie)在《行动中的新公共管理》(TheNewManagementinAction)一书中关于政府治理改革模式探讨中所提及的“公共服务取向模式”(PublicServiceOrientation)。但是，这里我们要特别加以强调的是，尽管由于社会历史文化传统、制度背景和语境的差异，中西方对于政府改革实践总结和改革所追求目标范式表述上有所不同，但通过这种表象的差异，我们不难看出：在政府改革的实践中，中西方在政府与社会关系的价值选择上，即在强调政府要服务于社会和公众、“在以公众杜会为导向的服务行政的价值选择和政府职能的定位上”，均显示出惊人的一致。从此种意义上而言，服务型政府所代表的政府改革的新方向，也体现了人类文明和社会发展进步的时代要求，符合公共行政发展的客观规律和历史潮流。服务型海事的提出也并非偶然，它是一个历史的过程，是行政管理体制改革长期实践的结果，是人类管理理论精华的积淀。它是针对传统管制型海事的弊端而提出的。构建服务型海事就意味着海事机构角色和职能的重新定位。当然，这并不是说传统管制型海事治理模式下就没有服务职能，客观地讲，管制型海事治理模式下公共服务也是其重要的基本职能之一。但是，与管制型海事相比，服务型海事则更加强调和凸显海事机构施政目标的服务导向和服务职能，并将服务行政的理念贯穿始终，在“公民本位”施政理念的引导下，重新界定海事机构与港航企业、与社会之间的关系，强化海事机构服务意识和服务责任。具体到服务的提供模式，相对于适应计划经济需要而建立起来的管制型海事，服务型海事治理模式下的服务提供呈现出新的特点，即服务范围不再是无所不包，服务手段不再是单一管制，服务主体不再是唯一政府，服务评估不再是层级考核，服务文化不再是管制文化。那么，在“新公共服务"理论指引下，服务型海事应该是怎样的海事呢?(1)服务型海事是一个具有核心竞争力的海事。在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是要实现社会平等、 构建服务犁海事研究政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有切实的可操作性。离开社会主义的基本价值、宪法原则和我们党的执政理念谈服务型海事，这个服务型海事就可能是无本之木、无源之水。(2)服务型海事是一个民主和负责的海事。前者是指海事机构的性质，后者是指海事机构的目的。宪法所规定的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利界定了海事管理的有限性。它反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中一个都不能少。港航企业、个人通过正常程序和渠道参与海事治理，表达自己的愿望，是服务型海事的本质特征，只有这样才能体现社会主义制度的优越性，也才能真正建立一个服务型海事。服务型海事又必须是一个负责任的海事，不但要对自身行为负责，更要对社会公众负责，切实履行维护公共利益的责任，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。新公共服务理论强调复合责任，认为公共责任并非是单一的，这种责任既有政治上的，也有法律上和道义上的，并特别突出强调公民参与对于公共责任保障的意义和作用，将公民参与作为公共责任落实的基础。这就要求，服务型海事必须有一套健全的、行之有效的责任机制，确保其责任尤其是服务责任得以保障和落实，并接受监督和约束。(3)服务型海事是一个法治和有效的海事。依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国的海事机构就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作的，其核心在于对其自身权力的制约和对公民权利的保障。若其行为缺乏法律的制约、规范和监督，服务型海事“服务于港航企业，服务于地区经济社会发展”的宗旨和原则就只能是一句空话。因此，海事部门的一切行政行为必须纳入法制的轨道和框架内，以法律作为自己最终的行为依据，以法治来克服行政权力僭越和滥用，维护和保障公民的权利和利益。只有这样，海事机构才能在全社会范围内树立权威，确立其社会公信力。而服务型海事又必须是一个高效率和高效能的海事。在各地各级海事机构由权力的集中代表者转变为服务 第2章服务耍!海事与构建服务型海事的意义的提供者和执行者后，社会对其能力和有效性就提出了更高的标准和要求。∞(4)服务型海事是一个实现合理分权的海事。合理分权是完善海事治理、优化海事结构的一个重要内容，是建立服务型海事的重要手段。一般来说，分权的基本内容主要包括：中央与地方海事机构间的分权；海事机构内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；海事机构与港航企业之间的权限划分等。合理分权是现代海事管理模式的一个重要特征，是提高海事机构工作效率的一个重要手段。固2．2．2实践要求(1)社会主义市场经济发展要求海事机构向服务型海事转变。我国实行计划经济体制时，海事机构处于既是政府的管理工具，更是航运生产的组成环节这种“政企不分”的状态。海事管理制度、程序、手段、方法及与其相关的运作机制在这种情况下形成，一直影响至今。而市场经济要求海事机构从经济发展的控制者、审批者成为服务者；市场经济的主体也要求海事机构为他们提供良好的服务，故海事机构己经基本结束了其主导经济建设和经济发展的地位和使命。@改革开放后，海事机构的“二元性’’与行政相对人多样性的矛盾日益突出，在新的形势下，海事机构的功能就应定位于创造水运经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供服务与支持。也就是说，海事机构必须通过良好的制度供给、公共政策供给，加大公共产品与服务的充分供给，为港航企业提供有效的服务，为经济发展提供新的动力。市场经济的快速发展还带动了水运经济的繁荣和港口建设的发展，港航经济迎来了发展的黄金时期。港口吞吐量和客运量的迅速上升，往来船舶的艘次增多、密度增大，水上交通的日益繁忙以及日趋凸显的港口通航资源匮乏、结构失衡、港城发展矛盾等方面的问题都迫切要求我国海事管理部门向服务型海事转变。(2)科技发展及政府管理国际化要求海事机构向服务型海事转变21世纪是人类依靠知识创新和高科技创新持续发展的新时代，科学技术进步①崔金云．合法性与政府权威．北京大学学报(哲学社会科学版)，2003，(1)．②刘文萃．基于新公共服务理论的我困服务型政府建设问题探析．山东：山东大学，2006．③胡芳．当代中国服务型政府建设问题探讨．武汉：华中师范人学，2004：2． 构建服务犁海事研究和知识更新速度越来越快是现代科学技术发展的基本特点。技术进步又必将对海事事业的发展产生广泛而深刻的影响。电子信息、新材料、能源、环保和生物等高新技术的综合应用，将产生新一代节能、绿色船舶，包括船舶结构、推进方式与能源消耗等方面的改变，由此也对船舶的管理能力、船员的适任能力提出了更高的要求。通信、计算机和信息技术的发展也将促进海事管理智能化水平的提高，包括船舶的动、静态监控，航路安全信息、突发事件处理等方面的自动化水平。科学技术的日新月异促进技术融合和新型服务的产生，海事技术装备的更新换代也将不断加快，以及最新技术装备的保持利用，都将对提升海事管理能力，促进“航行更安全、水域更清洁、航运更便捷”这一目标的实现提供保障。信息技术的发展还促使海事机构与其他政府机构、口岸单位、航运企业之间更加融合，并使得其执法行为更加透明、更加规范、更加高效。与此同时，科技的发展也对海事执法人员的各方面的素质提出了更高的要求。进入21世纪以来，经济全球化愈束愈表现为一种必然的，现实的趋势，愈来愈成为任何一个谋求发展与进步的国家或地区必须要顺应的潮流。因此，我国正式加入WTO，对于进一步搞好改革开放，发展社会经济，建设社会主义法治国家具有至关重要的意义。入世后，我国固然有着前所未有的机遇和发展前景，但是所面临的严峻挑战也是旷古未见的。一方面，我国的市场和企业需要面对挑战；另一方面，我国的政府更是要面对这场挑战，政府的管理必须面向国际化，必须使自己的行为致力于服务社会。①在当今世界航运中，安全、效益、清洁己成为各国共同追求的目标，全球性、区域性和多边、双边的海事交往日益增多。由于海事工作涉外性很强，这就要求海事管理要瞄准国际目标，与国际接轨，在国际舞台上发挥更加重要的作用和影响。(3)贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会要求海事机构向服务型海事转变构建服务型海事，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。海事部门作为政府中一个重要部门，既要履行好监管职能，保证经济的健康①张向奥．服务型政府及其建设研究．郑州：郑州大学，2004：24． 第2章服务型海事与构建服务型海事的意义发展，为促进社会和谐提供物质基础；更要履行好服务职能，大力发展公共事业，为人民群众提供更多、更好的公共产品和公共服务，不断加强水上安全监管和水域环境保护建设，进而促进海事事业健康、有序的发展。为贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，交通部党组于2007年顺势提出“三个服务”，即服务国民经济和社会发展全局，为构建社会主义和谐社会提供交通基础设施；服务社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会创造交通条件；服务人民群众安全便捷出行，为构建社会主义和谐社会增强交通运输保障能力。“三个服务’’理念的提出，是交通系统在新时期发展交通事业的指导思想，而构建服务型海事正是深入贯彻落实“三个服务”理念的具体体现，也是海事发展的客观要求。海事机构在履行“水上安全监管，维护国家主权”的责任中，要不断提高构建社会主义和谐社会的能力，就应注重加快服务职能的转型，努力建设现代服务型海事。这是在深刻认识交通运输本质属性的基础上，站在世界交通发展趋势、发展规律的角度，站在我国国民经济发展全局的角度，站在人民群众对交通需求的角度上，对新的发展理念和发展思路的准确定位，为海事的建设与发展和建设服务型海事指明了方向。2．3构建服务型海事的重要意义构建服务型海事是落实科学发展观、促进经济社会发展的必然要求，是深化行政体制改革、加快政府职能转变的迫切需要，是贯彻落实“三个服务”的具体体现。海事安全监管工作应自觉遵循交通发展的规律办事，通过构建服务型海事，提高公共服务能力，为实现经济社会全面、协调、可持续发展保驾护航，不断满足人民群众对海上交通安全日益增长的需要，实现好、维护好、发展好广大人民的利益。2．3．1适应海事职能转变的客观要求十六届四中全会提出加强党的执政能力建设，对政府部门服务经济社会发展的能力提出了明确要求。海事机构作为政府主管水上交通安全和船舶防污染的机关，自身监管服务能力的大小对水运安全和水域环境保护的好坏起着至关重要的作用。为适应政府职能转变的需要，海事机构应主动调整监管思路，转变管理方 构建服务焉!海事研究式，变消极管理型为积极治理型，变监督制约型为主动服务型，变弱势海事为强势海事，积极应对，赢得主动。海事体制改革以来，统一政令，统一事权，为建立积极有为、保障有力、具有权威的服务型海事提供了前提条件。2．3．2推动海事机构自身的发展海事管理机构赖以生存发展的基础是水运的发展。构建服务型海事能够适应并促进水运经济和社会的发展，同时使海事机构的功能和作用得到社会公众的广泛认同，使其在政府中的地位和在社会上的影响力不断上升，这必将能充分展现海事自身的价值，推动海事机构自身的发展。具体而言，这主要体现在：(1)构建服务型海事有利于增强海事机构活力。为使海事监管始终具有权威性、有效性、适应性，就需要不断进行自我变革创新，以增强海事自身的适应能力。(2)构建服务型海事有利于提高海事队伍素质。服务型海事对职工自身素质提出了新要求，通过实施岗位双向选择，建立竞争激励机制，挂牌上岗，开展行风评议，有效促进了职工自觉自律，提高自身工作水平和修养。(3)构建服务型海事有利于促进其执法手段的改进和能力的提高。2：3．3促进水运经济的发展‘在水运发展走向市场化的今天，水运市场主体诉求于海事部门的不仅仅是单纯的安全管理，更迫切需要海事机构成为寓监管与服务于一体的服务型海事，以提供周到优质的服务，创造良好的安全环境，提供更多的法律指导、海事信息、安全咨询、市场行情等，帮助企业解决经营发展中涉及安全方面的困难和问题，而不仅仅是出了问题的事后查处、裁定，让教训来矫正过失。服务型海事注重积极作为，主动服务，注重事前检查指导、预防预控，将事故隐患解决在未然之中，保障了水上交通安全，防止了船舶污染水域资源，为水运经济和社会的可持续发展创造良好的环境。如交通部为改善长江通航环境，服务水运经济建设，在长江江苏段实施船舶定线制，通过广大海事职工的积极作为，不仅保障了水上交通安全，而且有效促进了长江航运经济的发展，每年为船东带来经济效益1．7875亿元，实际影响和拉动GDP540亿元。2．3．4提高港口城市竞争力 第2章服务型海事与构建服务型海事的意义治理服务型海事、主动服务型海事、强势海事，一方面将为船舶企业创造安全、公正的市场经营环境；另一方面也将有效改善港口执法环境，推动口岸城市经济社会发展。例如，据有关部门测算，南京大胜关水道航路变更成功，不仅能保护南京市民饮用水源安全，还将有助于改善大江风貌，推动沿江开发，带动河西地区房地产业升值百亿元，对提升南京港口城市的功能和作用，具有持久性影响。如果没有海事机构的支持帮助，地方政府就很难实现这一目标。此外，构建服务型海事是构建和谐口岸、和谐水运的有效手段和途径。水运管理多元化、法治化要求口岸单位之间，水运单位之间，海事机构与地方政府之间加强合作，密切配合，才能互相促进，共同发展。 构建服务型海事研究第三章我国构建服务型海事的现状分析3．1我国构建服务型海事取得的成绩当前，服务型海事作为一种全新海事管理模式和目标选择，得到了海事机构和全体社会成员的普遍认同。于是，各地海事局积极开展构建服务型海事的实践和探索，进行了许多有益的尝试，为进一步推进服务型海事建设积累宝贵经验。3．1．1主动服务意识逐步确立湛江海事局是最早进行服务型海事实践探索的地方海事局之一。面对新形势、新任务、新要求，湛江海事局领导班子站在执政为民的高度，对海事事业的新发展进行了新思考，形成了共识：加强服务经济能力建设，是海事工作的出发点和落脚点；要树立正确的执法观，正确处理好有效监管与优质服务的关系；牢固树立服从与服务于地方经济建设的意识，提高服务质量和效率，主动参与地方经济建设，促进经济发展。近几年来，湛江海事局在这方面作了有益的尝试，在实践中不断拓宽思维，创新管理模式和改进工作方法，探索出一条寓监督于服务之中的新路子，逐步实现了由监管型海事向服务型海事的转变，为湛江经济发展做出了积极的贡献。思想是行动的先导，有什么样的理念，就有什么样的行为准则。湛江海事局在统一思想，形成共识的基础上，着眼转变监管理念，着手创新工作方式，着力引导干部职工深刻理解交通部海事局提出的建设“三个海事”，实现“三个追求”的重大意义。为了消除思想障碍，湛江海事局领导班子明确提出：凡是妨碍水运经济发展的陈旧观念，我们要努力去冲破；凡是束缚水运经济发展的习惯做法和不合时宜的规定，我们要努力去改变。经过多种方式的教育和引导，湛江海事人已清楚认识到，监督只是手段，服务才是目的。“不轻易说不行，要说为什么不行，更要说清怎么样才行’’已成了湛江海事人的习惯办事行为，赢得了地方政府的肯定和行政相对人的赞许。湛江市委常委、常务副市长阮日生在口岸单位座谈会上说，湛江海事局代表着口岸单位的新形象，服务湛江经济，工作富有成效。湛江港集团有限公司在港口吞吐量创3000万吨历史记录时，董事长亲自带领中层干部 第3章我国构建服务犁海事的现状分析一行送来慰问信，赞道：腾飞湛江港，海事功至伟。在2003、2004年度湛江市机关作风测评中，湛江市海事局作风测评和行风评议满意率达到97％，排名居前，海事监督服务质量和形象不断提升，海事执法的社会满意度不断提高。①湛江港30万吨级航道工程，施工时间跨度5年。港口要建设发展，既要竣深航道，又不能影响港口生产，港口方提出边施工、边生产的要求。这给安全监管带来了极大的压力。为此，湛江海事局组织人员对风险进行了评估，专f-j铝sj定了施工水域的船舶通航管理规定，五年如一日，加强施工水域现场巡逻、VTS实时监控和派船清道护航等强化措施，为每艘船舶提供安全服务，保障船舶进出港安全。几年问，累计通过航道的5万吨级以上船舶达1191艘次，其中30万吨级船舶有25艘次，没有发生一起海上安全责任事故。真正做到了航道施工和通航安全两不误、两促进，提前发挥了湛江港深水航道的作用，为把湛江港建成华南主枢纽港奠定了基础。为充分发挥30万吨级原油码头及深水航道的作用，湛江港提出在20万吨级铁矿石专业码头建成投产前，利用新建的30万吨级原油码头临时停靠15万吨级或以上的矿砂船，进行铁矿石过驳作业，以提高资源利用效率，增强企业市场竞争力。码头临时改变使用性质这一操作模式在国内外没有先例，安全监管面临着巨大挑战。湛江海事局本着服务企业、服务经济建设这一中心，受理了申请，并组织了海事局和港口工程技术人员、研究人员和安全管理人员进行了攻关研究，根据油码头停靠一般货船对安全环境、作业条件、过驳工艺和管理要素等方面的特殊要求，完成了《油码头靠泊矿砂船舶过驳作业转换安全保障技术应用与研究》课题，先后完成了13艘矿砂船舶过驳作业的安全转换，过驳总量近50万吨，直接经济效益近2100万元。《油码头靠泊矿砂船舶过驳作业转换安全保障技术应用与研究》这一科研成果，被评为湛江市2004年度科技进步一等奖，首创了我国油类码头可兼其它船舶靠泊作业的先例，填补了国内油码头综合利用安全管理研究的空白。海事局将行政相对人的申请事项作为课题来研究，这在同行业中尚属首次。①中国水运网http：／／www．zgsyb．eonl． 构建服务型海事研究湛江电厂是粤西最大的发电厂，其专用码头还不属于一类开放口岸，不能靠泊运煤的国际航线船舶。在国内电煤供应紧张的情况下，经常面临着停产的威胁。湛江海事局主动协调其它口岸单位并积极奔波，实行一船一报的方式，同意国际航线运煤船舶靠码头作业，遇到潮水问题，主动为其安排大型船舶过驳卸载和进港靠泊作业，解决了电厂的电煤可从国外进口的实际问题。为保障电煤运输，湛江海事局按照上级要求，结合实际情况出台了八项服务电煤运输的保障措施，并专门开设了电煤船舶绿色通道，实施电煤运输船手续一次性办结，受到了电厂和船公司的高度好评。2004年12月上旬，国家重点工程“春晓气田”项目在湛江完成了平台构件的建设工作，拟拖带到指定的东海海域进行安装。由于作业海域天气变化大，海况不稳定，一旦错过最佳施工期，就会影响到整个项目的进度。为减少损失和保证工程工期，湛江海事局提前介入，急事急办，特事特办，认真研究制定了港内拖带的安全保障方案。接到申请后第二天就完成审批工作，缩短了审批时限。连续两次高难度的水上拖带工作，该局都认真进行交通组织，保障了航行安全。湛江海事局务实、创新和高效的工作作风赢得了业主和施工单位的高度赞赏，业主和施工单位专程送上“秉公执法、热情服务”的锦旗。为进一步做好水上安全监管工作，从根本上改变水上安全监管由海事部门单兵作战的格局，让港航企业在思想和行动上回归本位，切实负起本企业安全管理职责，湛江海事局主动发起倡议，联合港航单位开展文明港口、航线共建活动，变“管"与“被管"为“齐抓共管”，变单向推动为双向互动，变事故处理为事前预防，变短期行为为长效管理。这是湛江海事局加强安全监管、创新服务理念的最新成果，也是服务港航企业的质量升华。2005年6月，湛江海事局主动牵头，在交通部海事局和广东海事局的直接指导下，同海口海事局和粤海铁路责任有限公司签订了《共建琼州海峡火车轮渡“安全畅通文明’’航线协议》；7月份，又与湛江港集团有限公司签订《共建“安全畅通文明"港口协议》。港区海事处先后与中燃湛江分公司、湛江港股份有限公司签订《安全文明共建协议》；霞海海事处与湛江渡口所签订了《共建文明渡口协议书》。共建协议的签订，标志着湛江海事局与 第3章我国构建服务型海事的现状分析港口企业、航运单位在不同的层面搭建了沟通平台，建立了齐抓共管的长效机制，营造了良好的通航、作业和服务环境，为共同打造安全、畅通、文明的和谐港口、航区，促进湛江经济建设打下了坚实的基础。现在，湛江海事局与港航企业之间的关系已经进入和谐的良性互动阶段，湛江海事人的安全监管工作已经融入港航的生产经营中，行政执法变成了全程跟踪和指导服务。湛江海事人还信心十足，争取把琼州海峡建成全国的“安全畅通文明"样板航线，把与湛江港集团有限公司共建“安全畅通文明港口’’活动建成服务地方经济建设叫得响的品牌。湛江海事局在做好“两个主动”的同时，服务地方经济，转变监管理念，深化和提升了共建成效。3．1．2服务形式灵活多样服务型海事提倡海事机构主动作为，以更好的服务于航运企业，服务于地方经济。秦皇岛海事局便是响应这一号召，提出“随来即走”，灵活服务，为航运企业提供了便利，节约了成本，实现海事机构与航运企业的双赢。例如，在一次秦皇岛海事局东港海事处对“永丰"轮进行例行安检的过程中，海事执法人员共检查出21项缺陷，遍布消防、救生、航行设备、事故预防、船体结构、船舶主机与辅机、报警信号等各个方面。如此多的缺陷，想要通过检查按时开航，几乎是不可能的。然而，事态并未如此发展。秦皇岛海事局在认真执行有关规定的前提下，对不影响船舶安全的缺陷可视情况给予下一港或更长时间纠正，对比较严重的缺陷要求船方采取替代措施或临时性修补。比如对于船舶检验证书、法定文书中存在的缺陷给予了较长时间纠正，像机舱天窗锈洞这样的缺陷采取了用铁水泥临时修理的方法进行纠正等。同时安检员指导船员设法纠正不可规避的缺陷，两法齐施，要求开航前纠正的缺陷竟已纠正，船舶按时开航。按照常规，船舶从提出安检申请到安检人员登轮检查再到纠正缺陷完毕、提交复查申请，最后到安检人员再次登轮复查合格，往往需要一两天的时间，而这次仅用几个小时就解决了问题，为船舶赢得了许多宝贵的时间，减少了十几万元的损失。此举也得到了航运企业老总的普遍认同。④①中国水运报．第1855期． 构建服务霉!海事研究当前，随着国际金融危机的不断蔓延，港航企业都在此次危机中承受了很大的损失。于是，各地海事部门不断深化和完善帮扶港航企业应对金融危机的思路与措施，制定相关配套措施，帮扶港航企业抵御风险，渡过难关，坚定其应对金融危机的信心。在此，仅以秦皇岛海事局和天津海事局为例。秦皇岛海事局顺势先行，为克服和化解当前水运发展受全球金融危机影响面临的严峻形势，提出“海事助航’’活动，主动为辖区内港航企业提供服务，把监管、服务向基层单位和企业、工程项目延伸，并制定具体的相关配套措施，帮扶港航企业抵御风险，渡过难关，坚定其应对金融危机的信心。Ⅲ在“海事助航"活动中，秦皇岛海事局提高行政效能，优化发展环境，主动为辖区内各港航企业提供服务。为节约时间成本，该局开通了“安全检查绿色通道”，对船舶实行24小时安全检查服务。针对“山船重工”的修造船项目存在交接迟缓现象，提出24小时办理修造船进出坞手续，保证船舶进出坞零延误。为提升船舶周转效率，允许空船在非装船泊位临时停靠待泊，全力压缩违章及污染事故调查、处理时间，避免造成船舶滞期。为提高企业营运效益，秦皇岛海事局将在暑期适当放开泊位船舶夜间加油作业。此外，秦皇岛海事局拟设置专职协调员与秦皇岛港股份有限公司的调度中心合署办公，全面共享海事监管信息及港口生产信息，协调解决各种妨碍港口通航效率的问题和因素。为保证安全生产，加强风险预控，秦皇岛海事局把管理工作向基层延伸，提前介入工程项目的安全监管，为运营单位提供咨询服务。在“西港东迁”、“山海关港”、“山海关百万吨造船基地’’三大港口工程建设安全监管中，秦皇岛海事局在攻克、立项阶段提前介入，并提供海事咨询服务和技术把关。针对航运市场低迷带来的新造船舶交船困难的问题，秦皇岛海事局提前对山海关船厂新造船舶进行“安检”，减少因买方挑剔带来的交船困难。建立航运公司安全管理顾问制度，设立航运公司安全联络员，定期走访了解公司需求及船舶营运状况，及时提供咨询服务并提出合理化建议。优化风险预控，为超大型船舶、危险品运输船舶和电煤运输船舶等重点船舶进出港口提供安全技术咨询和护航服务。①中国交通报．第4504期． 第3章我国构建服务型海事的现状分析在给予港航企业各种方便措施的同时，为防止执法监管过程中降低安全门槛，秦皇岛海事局提出一系列的保障措施。例如：对向船舶提供燃料供应、污油水接收、清洗舱作业的单位实施信誉管理；建立、完善并落实涉水工程施工单位水上交通安全诚信制度和奖惩机制；建立施工船船况评估制度，按照评佶结果对施工船舶进行分级管理；对加油企业进行防污知识培训，任何作业人员均须持证上岗，加强应急反应能力，对污染事故的反应时间缩短至最低限度等。在危机面前，海事机构将其自身和港航企业看作是一个利益共同体、命运共同体，因此坚定了和港航企业风雨同舟，共渡难关的信心和决心。2009年2月25日，天津海事局召开2009年工作会议，提出该局今年将继续深化交通部海事局“服务水运经济现代化、服务行政相对人、服务人民群众安全便捷出行"的总体要求，着眼建设北方国际航运中心、北方国际物流中心和世界一流大港的目标，从创造良好的通航环境和安全有序的通航秩序，保障重点物资运输、重点工程建设、海上石油开发和水域生态环境等方面入手，更好地为地方经济和区域经济发展保驾护航。今年，天津海事局将进一步深化和完善帮扶港航企业应对金融危机的思路与措施，制定对天津水上大型重点工程的帮扶方案，建立与施工单位的定期协调机制，提供全方位、全天候服务。天津海事局提出要改变工作作风，继续深入走访调研，准确掌握企业现状，科学制定帮扶政策，真诚帮助企业渡难关；重点支持天津市重大水上交通项目和重大涉水工程建设；积极参与港口发展规划和国际航运中心、国际物流中心战略规划的编制，全力促进滨海新区开发开放上新水平；充分发挥海事专业优势，积极跟踪辖区港口航道重点建设规划，不断优化航标配置，及时更新港口航道图，有效保障信息畅通，为环渤海航运经济发展保驾护航。在去年提出支持港航企业应对金融危机十项举措的基础上，天津海事局深入港口航运企业调研服务，又提出了七项进一步帮扶企业应对危机的措施。这些措施包括与港口单位建立紧密联系，建立信息互通机制，及时了解港口生产过程中存在的问题，在恶劣气象条件下实施科学疏导，最大限度支持港口生产；在海河军粮城郑家台码头附近增设临时候泊点，提高码头利用率；全面推进船员业务网上 构建服务犁海事研究申报服务举措，实现申报人足不出户轻松办理船员考试和证书申请业务，为企业和船员节省时间和人力成本；为集装箱班轮公司提供危险货物集装箱舱图预审服务，防止因船舶出口危险货物所导致的滞舱，为集装箱堆场提供远程装箱指导服务，保证装箱质量；加强对大型重点涉水工程的监管与服务，建立服务协调机制，实行限时审批制度，开通24小时服务热线，保证大型涉水工程建设安全有序开展；对频繁外输作业的大型浮动储油装置实行24小时值守工作，以加快输油作业进程；随时跟踪港口建设的发展和航道变化，及时调整航标的位置，满足港口生产需要并方便船舶航行。天津海事局牢固树立“严格依法行政，提供优质服务”的理念，针对航运市场带来的新隐患，利用好航运业调整升级的时机，进一步深化源头管理，在安全监管长效机制建设上力争实现新突破；继续支持“无水港”建设，开展异地危险货物远程监控的可行性研究，逐步实现异地危险货物实时监控；创新国际航行船舶进出口查验模式，开发船舶进出口查验系统；探索建立适应《中华人民共和国船舶签证管理规则》的签证方式，着力解决海上油田服务船舶的签证问题；进一步推进海员培养基地建设，积极指导协调，促进海员就业。天津海事局还密切跟踪港口和航道规划建设，提前介入，主动服务，着力打造北方海区综合航海保障体系；加快推进遥测遥控系统建设和灯塔无人值守改造，2009年灯塔无人值守比例达到75％；完成北方海区13个港口4756平方公里共39幅港口航道图的测绘任务；正式采用HPD技术制作港口航道图和专题电子海图，确保通信畅通，重点围绕渔业船舶通信，开拓黄海水域渔业船员私务电话服务，探索对远洋渔船的服务途径。今年，天津海事局将以天津市海上应急指挥中心成立为契机，促进应急反应的规范化、信息化、快速化，修订《天津市海上搜救应急预案》的颁布实施，开发化学品施工应急辅助决策系统，逐步完善海上化学品事故应急体系；制定《天津海事局重特大船舶污染事故应急预案》，加强污染应急单位队伍建设和管理，提高码头污染应急能力。对于服务型海事建设的必要性和重要性，事实上在海事系统已经成为共识。 第3章我国构建服务型海事的现状分析各地海事机构不断出台各种服务措施，使服务型海事建设大踏步地向前推进。在一片繁荣之中，我们也必须以冷静清醒的头脑，思考在服务型海事建设过程中存在的问题。3．2构建服务型海事存在的主要问题3．2．1现代服务理念尚未真正形成政府行政的理念反映了政府处理事情的方式，是其思维方式的概括。我国行政管理思想深深植根于两千多年封建统治思想之中，进入现代社会以来，我国选择了计划经济体制，而同这种经济体制相匹配的政府行为是全面干预型的，认为政府自身无所不能。改革开放以来，我国的政治、经济体制改革虽然逐步推进，但仍未改变这种思维方式，传统的管制型政府仍拥有无限权力，“重人治、轻法治”的现象还普遍存在，官本位思想也比较严重。一直以来，公共行政都被当作是直接维护政治统治的工具，忽视了其服务性作用和导向性作用。我国服务型海事提出至今只有短短几年，一些部门和个人对于人民赋予的权力还不能正确认识和对待，服务意识还没有真正树立起来，错误地将管理理解为控制，控制理解为审批；一些部门和个人仍习惯于审批盖章、决策处分，缺乏做好服务工作的紧迫感，“门难进，脸难看，事难办’’的现象时有发生；在管理方式上，一些部门和个人仍习惯使用直线手段、行政手段，不擅长使用经济手段、法律手段解决问题；管理中的越位、缺位、错位现象还没有根除等。∞这些问题的出现是构建服务型海事的“顽敌”，只有以港航企业和社会公众的利益为根本，通过与港航企业和社会公众对话、协商的方式为市场和社会提供服务，现代服务理念才能逐步形成，服务型海事才得以最终实现。理念和意识的不到位，严重阻碍了我国服务型海事建设的顺利开展。3．2．2重管理、轻服务的现象仍然普遍存在我国政府管理工作的最大怪圈是：一放就乱，一收就死，“放放收收”一直是政府管理改革工作的一个主线。政府作为社会公共产品和公共服务的主要供给者，①蒋来德．管理应到位而小越位【J】．中国水运。2004，(12) 构建服务型海事研究存在着重管理、轻服务的现象。海事机构作为政府机构中的重要组成部分，亦难以避免重管理、轻服务现象的存在。这主要表现在：审批事项清理不彻底，审批多，而许可、备案、登记少，追求削减数目和比例的最大化，玩弄数字游戏；部分项目审批程序烦琐，效率低下；审批收费不合理，变相收费屡禁不止；对不再审批事项后续监管不明，完全放弃管理责任和服务责任；将一些收费、处罚作为新的经济来源，使其实际效果与权力设置的初衷相违背。以船舶油污水接收收费为例，船舶企业接收船舶产生的油污水需向海事部门交纳“残油签证费”。如果船舶企业没有接收油污水，海事部门收不到一分钱；而接收油污水越多，海事部门收费就越多。海事部门应该切实把为船舶企业提供优质服务作为其开展工作的最终目标，而不是追求自身经济效益的最大化。从根本上讲，海事机构重管理、轻服务的根源在于其自身存在的自我中心意识和自我服务意识，一切以自我为中心，而不是以市场、企业为中心；一切方便自己，不是方便服务对象。海事事业的先进性就是体现在为行政相对人提供的卓越服务上，而重管理、轻服务的存在严重影响了海事管理工作的顺利开展和海事在社会公众心目中的形象。3．2．3海事管理体制滞后我国海事管理体制、监督机制的不健全不完善，严重阻碍了我国海事事业的发展以及服务型海事的构建。其主要表现为：第一，海事管理缺乏竞争机制。第二，海事管理缺乏政务公开，决策不透明。第三，海事管理缺乏健全完善的绩效评估体系。第四，海事管理缺乏健全完善的责任追究机制。第五，海事管理缺乏健全完善的权力监督机制。这种被动服务的现象还很普遍，它严重影响了行政效能的发挥，也影响到了社会公众对海事服务的看法。目前，海事部门的运行成本仍然是比较高的，表现在内部机构、人员膨胀，人浮于事，效率低下，缺乏有效的绩效考核体系及激励机制等方面，这就造成了海事部门运行成本的直线上升；加之其职能的交叉和管理的跨度大，行政效能较为低下，这也阻碍了服务型海事的构建。海事部门要成为高效的、廉洁的、服务的政府机构，必须进行精简机构，裁减冗员，反对官僚主义、形式主义，杜绝推诿、扯皮现象，降低运行成本，提高其行政效能，从而提升海事部门的公信力。 第3章我国构建服务型海事的现状分析3．2．4海事队伍素质有待进一步提高打造服务型海事需要服务型人才。人是各种活动中最活跃、最积极的因素。无论是公共服务的提供，还是服务型海事的建设，都需要海事系统内的广大公务员去实施，去推行。公务员作为构建服务型海事的主体因素，其思想政治素质和业务水平的高低直接决定了海事机构服务水平的高低。公务员的理念、世界观、价值观，他们的服务意识、创新意识和勤政廉政意识，他们的文化素养、科学知识和应用能力，都直接关系到海事机构服务效能的发挥。也就是说，服务型海事的最终建成离不开一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。但从海事队伍现状来看，尽管经过多年的教育和严格的管理，海事队伍建设上取得了一定成绩，整体素质不断提高，但是，与服务型海事的要求相比还存在一定差距。比如海事部门的公务员遇到问题后，通常习惯于采用行政手段，运用所谓的暂行规定、内部文件来解决问题，而不是依照法律法规来解决；海事机构虽然设有了电子服务大厅，却还是习惯于采用传统的办公方式来解决问题，形成一种“前台受理，后台办理”的怪现象，以致行政效率偏低。市场经济条件下，多种经济成分共存，竞争更加激烈，特别是我国加入W．TO后，在管理上要与国际接轨。在这样的背景下，海事执法人员要为人民提供规范、’高效的服务，必须具备较高的专业素质。但目前海事职工队伍结构还不尽如人意，职工综合素质不高，执法人员岗位适任能力不强，低级船员、技术等级工人出现年龄断层，行政执法的整体成本居高不下；专业技术队伍虽然迅速扩大，但行业领军人物和拔尖人才却严重匾乏，主要缺乏一批精通外语、既熟悉国际公约、国际法等国际规则，又精通海事业务的高层次人才。．在思想认识方面，一些公务员对服务型海事建设的必要性、紧迫性缺乏认识；一些公务员仅是把服务型海事建设等同于增加一点笑容，等同于设置行政审批服务大厅；还有不少公务员的观念陈旧，官念很重，把手中的权力视为私财产，作风上形式主义、官僚主义严重，脱离群众，脱离实际，不但不能很好的为人民服务，有的甚至采取抵触、反对的态度。如果不大力提高公务员素质，其公共服务的质量就很难有根本性的改观。 构建服务型海事研究3．2．5海事法律体系不健全法制社会的根本要求，首先是要有法可依，再者是要有法必依。也就是说拥有健全的法律是远远不够的，关键是要树立法律至上的权威。但是在海事执法实践中，部分海事执法人员还没有形成法律至上的观念，有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在，这些都阻碍了海事法制化的进程。同时，由于缺乏对海事法律法规、政策、发展战略的前瞻性思考和跟踪性研究，尚未形成系统的研究规划和模式，部分规范性文件的制定还存在着不合理、不可行之处等。因此，要加快依法行政的进程，一方面要加快建立健全完备的海事行政法律体系使海事行政行为处于法律监督之下，另一方面是要还权于法。3．2．6理论研究滞后于现实实践构建服务型海事作为我国海事系统改革的目标选择，在理论上和实践上都是一个热点，受到了广泛的关注。但毫无疑问，当前中国的服务型海事建设尚处于起步和探索阶段，国内理论上尚属全新的课题。随着服务型政府这一概念反复被提出，我国对于服务型政府的研究逐渐深入，但对于政府机关其中一个重要组成部门——海事部门的研究却是很少，严重滞后于服务型海事的实践探索。回首我国服务型海事短短几年来的建设历程，我们会发现一个较为突出的特点，那就是：与以往历次从中央到地方自上而下推进的行政改革路径不同，我国服务型海事建设是在交通部党组提出“三个服务”理念后，由各级各地海事机构自下而上推动的，并且实践先行。换言之，我们是先有了各地海事局关于服务型海事建设的改革探索和实践，然后才引起学术界上的关注，才有了学界关于服务型海事建设的种种理论上的反思和回应，才开始回过头来寻求这种理论上的阐释，以期以理论支持、指导和推动实践。加强基础理论研究是促进服务型海事构建及完善的力量源泉。由于在这一方面基础理论研究的薄弱，使得在服务型海事这一课题下真正有价值的研究成果寥寥。西方著名思想库的政策研究和咨询的一个成功经验就是重视基础理论和方法论研究，鼓励出高层次的学术成果，这非常有利于其政策水平的提高。作为全新的海事治理模式的前瞻性构想，服务型海事建设理论准备不足、理 第3章我国构建服务型海事的现状分析论上的模糊和认识不清、理论滞后于实践三大问题，仍是当前制约我国服务型海事建设实践进一步推进的突出问题。3．3我国服务型海事建设中存在问题的原因分析3．3．1计划经济体制的惯性我国的公共管理体制，脱胎于计划经济体制，并受传统文化的影响，因而存在许多弊端。目前，我国已经建立起了市场经济的基本框架，进行了力度较大的行政体制改革，改革开放以来，也进行了几次机构改革，因而体制方面的问题有了很大的改进。但是深层次的问题还是没有得到根本的解决。从当前的实际情况来看，服务型海事建设的最大问题还是体制方面的问题。只有体制方面的问题得到有效的解决，服务型海事的建设才会真正收到实效。我国传统海事管理模式形成于新中国成立初期。当时实行的计划经济体制使得“政企不分”，港务局负责港口生产，并管理称为“港务监督”或“港航监督”的海事机构。当时海事机构既是政府的管理工具，更是航运生产的组成环节。这种体制决定了海事机构的“二元性”，即必须从航运生产单位内、外部两个方面同时履行职责。因此，我国的海事管理制度、程序、手段、方法及与其相关的运作机制就在这种情况下形成并一直影响至今，带有深刻的计划经济的烙印：第一，混淆了外部监督与内部管理的区别，承担了一些该由企业负的责任，审批发证偏多，而且还承担了船舶进出港签证这类任务。第二，相关管理业务之间缺乏系统整合、分析和迅速采取针对性措施的机制，对船舶登记、船员档案、事故调查报告、船舶安全检查报告、安全管理体系审核报告及相关信息缺乏整合处理，信息共享程度低。第三，忽视了动态与静态管理业务、对外管理职能与内部业务管理、管理与应急反应的区别。第四，不重视海事管理的投入产出比，工作效率低、“整顿”或“大检查”既多又滥，劳民伤财，效果甚微。各级海事机构用人用时多、效率低，助长了基层海事机构机关化倾向。目前我国约有4，800万载重吨海船，直属海事系统接近24，000人，每年支出约15亿元(不包括船舶吨税7亿元)，如都以船舶港务费为来源，相当于每2，000载重吨海船每年要从运费收入中拿$62，500元养海事人员。这是相当沉重的一笔负担。上述问题说明，我国海事机构受计 构建服务型海事研究划经济体制下的传统海事管理模式影响深重，构建服务型海事的改革势在必行。此外，我国行政体制一直存在条块分割的问题，水上行政管理机构的权限尚未理清。从交通行业的角度来看，海事作为水上交通运输安全的支持保障系统之一，不是孤立的，在航运、港口、海事、航道、救捞等主管部门共同组成的海上安全链中，海事管理是其中一个环节。从海上执法的角度来看，海事与海关、边防、检验检疫、海洋、渔业、海军等部门有交叉、互动的联系。因此，在进行决策时，必须考虑到方方面面的因素，尤其是对那些存在职能交叉的管理工作，更要协调各方，与地方交通管理部门、安全生产监督部门等相关单位一起，共同做好水上交通安全工作。行政管理上的条块分割、政出多门的体制尚未得到根本性的改革，也是计划经济体制遗留的痕迹，条块关系的矛盾有碍于提供高效的、人性化的公共服务，势必造成各种资源浪费，并导致管理质量与效果的低下，成为构建服务型海事过程中的重要障碍。3．3．2缺乏良好的制度环境我们过去讲海事机构管理、公共行政，特别是在管理过程中遇到问题的时候，常常责备我们的官员。当然，我们不否认官员的问题，但我们反过来讲，为什么这些官员不去做他该做的事，而去做他不该做的事情呢?这里面涉及到一个人性基本假设问题，以及怎样通过规范的建设让一个人的正常的合理的利益需求得到满足，使他不合理的利益需求受到抑制。实际上，这是一个规范建设的问题。我们过去研究问题的起点总是放在一个“公仆假设”上，“公仆假设”是我们应该为此而努力的方向。任何一个社会角色都会具有角色期待，那么公务员，社会对它有特定含义的角色期待，这个没有错，是它应该努力达到的。但事实上为什么我们一方面强调“公仆假设”，又还有这么多人不是公仆呢?这说明我们研究问题的基本前提错了，所以推出来的都是悖论。凡是正常人都有追逐利益的需求，关键问题是我们怎么样把他放在一个合理的范围内用制度来规范他的行为。所以迸一步完善制度建设，创造良好的制度环境对于真正实现为民服务的宗旨具有重要意义。目前我国还缺少构建服务型海事的良好的制度环境，主要表现在：一是海事 第3章我国构建服务型海事的现状分析机构及其公务员的绩效考评制度不健全、不科学，评估方法不尽合理。各级海事机构极其公务员的绩效考核基本上是上级说了算，其人员的升迁任免也基本上由上级决定，因而各级海事机构公务员就会为上级“服务”，而不是“为人民服务”。二是海事机构及其公务员的责任机制不健全，导致越位、错位、缺位现象还时有发生。三是海事机构服务行政的制度还不够完备。例如行政公开制度只是在部分法律法规中有所规定，行政公开的范围、方式等还没有在法律层面进行集中整合的系统规定。四是海事机构服务行政的法律体系还不够健全。3．3．3没有实现行政文化的转型构建服务型海事是在新的政府理念指导下，对海事机构的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。目前第一位的事情不是操作层面的问题，因为操作层面上我们已经在努力的实践探索中，而重要的是是需要在观念上有一个启蒙，有一个大的转变。我国传统的行政文化内容丰富、历史悠久、良莠俱存，既有“宁公而贫，不私而富"的思想，同时由于长期的封建社会历史，又有“官本位”的思想。“官本位”的思想在建国后并没有真正破除，在照搬苏联模式之后，计划经济又为这种落后的思想提供了肥沃的土壤，因为在这种体制下一切都取决于政府官员。在这种思想的指引下，在由计划经济向市场经济过渡的新的历史时期，以GDP的高速发展为特征的“经济建设型政府’’应运而生，而其付出的代价便是功利主义的盛行，忽视了平衡，忽视了人本身的发展，忽视了社会建设，造成多方面的失衡并存。可以说，和市场经济相结合的“官本位”更加可怕，因为在这种情况下权力本身也必然会市场化，腐败问题不可避免。因此，转变传统行政文化观念，逐步完成从“官本位”到“民本位”的思想转变，是构建服务型海事的中心工作。3．3．4社会力量发育水平的限制服务型海事要求海事机构为社会提供公共产品和公共服务，但并不意味着所有的公共产品和公共服务都必须由海事机构自身提供，而是民间不能有效提供，而且又特别需要的公共产品和服务才由海事机构来提供。在社会进步加速和港航经济日益发展的转型时期，各种问题日益复杂和突现，海事治理出现了缺位的问 构建服务犁海事研究题，“看得见的手”与“看不见的手’’已经不能形成稳定而有效的海事治理结构。现代市场经济条件下的服务型海事将以多维主体进行海事治理，因此，需要培育和发挥第三部门——非政府组织自主治理的功能，例如航海协会等行业协会自主参与到海事治理过程中。海事机构一些职能的社会化是现代海事的发展趋势，是彻底解决海事机构越位、错位、缺位的有效途径，也是降低海事机构行政成本所必然要求。然而，我国第三部门的培育在法律地位、治理机制、人力资源等方面存在一些与建设服务型海事不相适应的方面。如一些第三部门受行政干预过多，官办比例过大；工作方法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低下，缺乏主动性、创造性和进取精神，没有服务意识，缺乏应变能力；有的第三部门工作人员结构老化，专业人才匮乏，难以履行好中介组织的应有职能；还有一些第三部门违背非营利的原则，为组织和个人牟取私利，财务混乱、贪污腐败，不能承担信息沟通、组织协调、公共服务、督促检查等职能，功能扭曲，角色变形，社会公信度不高等等。总体来看，我国的第三部门还处于发展的初级阶段，法律地位较低、缺乏独立性，干部任用和民主决策机制不完善等状况严重制约着第三部门的发展。 第4章构建服务型海事的基本思路第四章构建服务型海事的基本思路4．1构建服务型海事需要把握的基本原则要实现港口和航运事业的持续快速发展，就亟需海事行政管理与之相适应并切实起到促进和推动的作用。从计划管理体制衍生出来的海事管理体制必须自觉地实现转型，尽快构建适应港口、航运事业发展特点的、与国际接轨的海事服务模式，才能从根本上适应现代港航事业发展的要求。服务型海事的构建并不是简单地对现行管理体制、模式进行改造和调整，而是要从传统的行政控制型管理模式转变为依法行政型的管理模式，真正实现法治海事。4．1．1确立有限服务型海事有限海事是相对于全能海事而言的，主要强调海事机构的职能和权力是有边界的，不是无所不包的。海事机构应由原来对微观主体的指令性管理转变到对市场主体的服务上来，转变到为港航企业生产经营活动创造良好发展环境上来。海事机构作为服务者的地位和作用逐渐凸现，这就必然要求它从过去的全能海事向有限海事转变。海事服务必须围绕海事职责进行服务，要使职工明确做好海事工作、提高办事效率、多做实事，是对服务对象最好最实在的服务。海事服务不应主张“唯服务"而服务，对服务对象所求不能大包大揽，不搞偏离主业性质的服务，不搞社会福利性的服务。例如，海事机构虽然应给予困难中的船民适当的救济，为船民解决燃眉之急，但管好安全，改善环境，促进发展，才更符合广大船民的．根本利益。4．1．2构建强势服务型海事强势海事是指获得水运市场主体广泛认同和支持、高效和适应性强的海事管理机构。相对而言，弱势海事是指在水运安全管理中缺乏权威、监管能力低下、适应水运发展变化能力差的海事管理机构。两者区别的核心是海事机构是否具有管理上的权威性和服务上的高效性。构建服务型海事，就需要努力建设强势海事机构，以提高监管和服务的能力。构建强势海事要努力在“三性"上下工夫：一是权威性。没有管理权威，海事职能就难以发挥，服务就难以实现。因此，坚持依 构建服务型海事研究法行政，提高海事执法能力，建立具有权威的海事机构，是构建服务型海事的重要途径。二是有效性。海事监管和服务能力的大小是以船舶适航、船员适任、安全畅通等实际效果来检验的，如果海事管理不能有效保障辖区安全，则海事机构存在的价值将大打折扣。三是适应性。即提高在新的环境下应对突发事件的能力，要做好事故预防预控，提高在环境恶劣、条件艰苦的情况下打硬仗的本领。近年来，海事系统围绕“有效监管，优质服务”的目标进行了积极实践，通过开展“安全管理年’’活动，开展小海船整治，加强液货船监督检查，实施船舶治超，开展水上搜救演习以及改革管理模式、加大现场动态执法力度等措施，规范了水运市场的安全行为，有效提高了海事机构管理权威，为构建强势服务型海事打下了坚实基础。4．1．3构建低成本高效能的服务型海事海事管理要借鉴企业重视效率、效益、质量和成本核算的理念，实施持续性的绩效与成本核算管理。一是建立成本收益机制。把海事服务和管理项目所获得的社会效益与海事所付出的成本进行核算评估，只有那些收益大于成本的项目才能批准实施，以促使海事有限资金得到最佳利用；二是树立经营运作的理念。通过服务增加海事资金来源，或者通过服务提高海事机构知名度、社会地位等社会效益，促进海事管理形成良性循环。4．1．4注重服务导向作用以经济社会发展作为海事服务的目标选择，努力打造海事服务品牌，是体现海事管理的主要价值追求。那么如何围绕服务打造品牌呢?首先，以服务水运市场主体需求为中心，树立诚信合作的海事形象。对社会的承诺要积极履行，对相对人的诉求要迅速解答，对政府安排的工作要竭力完成。其次，以服务对象满意度为服务标准，全面提升服务质量。通过推行服务质量管理，制定、公告和实施服务标准和申诉处理途径，提供优质服务，以不断满足服务对象的需要。第三，努力打造海事服务品牌。选择能够体现海事亮点的典型，通过创新服务内容，完善服务方式，保证服务质量，来努力塑造社会公众和政府信赖的海事品牌形象；通过品牌效应，提升监督管理水平，形成良性互动。 第4章构建服务型海事的基本思路4．1．5注重海事文化建设海事文化是海事发展的精神动力。要着力培育职工价值追求、责任意识、职业道德和团结进取的海事精神；培育海事管理价值观，即以航行安全和海洋清洁为中心，以服务经济社会发展为己任的海事价值观；培育海事责任理念，着力培育职工爱岗敬业、求真务实、讲求效率、高度负责的责任意识；培育海事职业道德，注重培养职工讲求合作、诚实守信、惩恶扬善、廉洁自律的职业品德，使海事部门及人员做依法办事、执法为民的典范：培育团结进取的海事氛围，引导职工崇尚学习、积极进取、团结友爱、互相激励。发展海事文化，打造精神家园，为建设服务型海事机构提供持久的精神沃土和动力支撑。①4．2构建服务型海事的主要途径近些年来，在经济社会发展对海事要求越来越高，特别是在水运经济持续全面发展以及水运要素快速增长的背景下，海事在体制改革、依法行政、安全监管与应急反应、基础设施特别是信息化建设、服务经济社会发展的能力、开拓国际交流合作以及队伍与行业文明建设等方面都取得了长足的进步，海事的社会形象和国内外的影响得到了显著提升。但从总体上看，海事发展的任务还十分艰巨。站在新的历史起点上，围绕海事又好又快发展的总体目标，必须加快海事职能的转型，不断推进服务型海事建设。要按照“三精两关键”和“船舶适航、船员适任、安全畅通、有效监管、优质服务”的要求，以建设“三个海事”、实现“三个追求”，打造“三支队伍”为保障措施，形成“全国海事一家人，水上监管一盘棋，行政执法一面旗”的新理念，把握好安全管理的规律和特点，在工作思路上实行“四个转变”，即从注重水上管理向注重陆地管理转变：从注重硬件建设向注重软件建设转变；从注重船员向注重公司转变；从注重主管向注重监管转变。要坚持从经济社会发展的要求出发，以科学发展观、构建社会主义和谐社会统领海事发展全局，做到“三个确保”：确保水上交通安全监管和行政执法能力显著提高；确保水上交通安全形势持续稳定；确保综合能力和发展水平在经济执法队伍中处于最fj{『列。同时，还要重点把握好“四个关系”：全局和局部的关系，内部与外部的①陆鼎良．海事文化建设探讨．中国水运，2004，(1I)：17 构建服务型海事研究关系，硬件和软件的关系，直属和地方的关系，以不断适应经济社会发展的步伐和建设服务型海事的需要。4．2．1转变海事管理理念理念决定行为。转变管理理念是构建服务型海事的前提和基础。要构建服务型海事，首先要在管理理念上实现“两个转变”：一是由权力型管制转变为服务型管理，切实履行提供公共服务、加强公共管理的职能；二是由被动服务转变为主动服务。主动服务是指海事机构运用海事职能和水上执法手段，积极服务于水运企业发展和地方经济建设，为企业发展保驾护航，为从业人员排忧解难，为地方经济社会发展担当重任。建设服务型海事，需要在主动服务上做文章：一是主动为企业发展出谋划策。如努力改善港口执法环境，营造安全和谐的氛围，促进港口企业做大做强。二是主动为服务对象排忧解难。船舶企业遇到难事找到海事部门，不推诿不为难，在法律法规允许范围内，积极想方设法帮助解决；对在船舶安全检查中发现的缺陷，要积极指导如何消除安全隐患，不能重处罚轻纠正、只处罚不纠错。三是海事机构主动置身于地方政府领导之下，主动请缨。在密切与地方政府的关系上，做到多汇报、多请示，需要海事做的工作，积极作为，不消极，不怠慢。按照部海事局提出的“有效监管、优质服务”的要求，海事管理要树立科学行政、民主行政、依法行政的理念，强化公共服务意识、增强公共服务效能、提高公共服务水平；海事工作人员要加强学习、强化服务意识，培养与经济社会发展相适应的价值观念和服务理念，牢固树立为民服务的思想，把主动做好服务作为海事工作的出发点和着力点，努力践行海事系统提出的“两个主动服务”的要求，不断增强服务的主动性、积极性和创造性，并在实践中不断深化、丰富和完善服务的内涵，为行政相对人诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。此外，针对构建服务型海事过程中，海事机构牢固树立主动服务意识的问题，还需要特别强调以下两方面内容：一是服务型政府应当把提供服务当作是目的、 第4章构建服务型海事的基本思路内容，而不是手段和形式。在构建服务型海事的过程中，我们可以发现一个有趣的现象，个别地方海事部门在积极推出许多服务措施后，能够真正得到落实、取得效果的并不多。为什么会出现这种情况呢?这关键就在于一些地方海事部门推出服务措施的目的，并不在于真正为行政相对人提供到位的服务，而是为了在年终考核总结中有个符合当前形势的政绩，因此把本该是海事部门行为内容的服务变成了形式，“认认真真”地走过场，甚至居高临下的开展所谓的“服务"。把手段当成目的，把形式当成内容，这样的“服务”能有效果吗?是真正的服务吗?答案必然是否定的。因此，在今后构建服务型海事的过程中，一定要着力避免此类问题发生。二是海事部门应准确把握社会需求，把海事服务做到点子上。在海事部门一线管理工作中，往往会遇到这样的困惑：想方设法推出的一项服务措施，但行政相对人不领情。例如，2007年底，上海海事局开始实施POS机缴纳港务费。有同志认为，有]'POS机，就可以取消原先的找零箱了。事实证明，POS机确实给船方带来了便利，经过宣传推广，使用率快速上升，但在达到90％左右时，遇到了瓶颈，停滞不前。还是有船舶坚持交现金，于是找零箱继续发挥着作用。先进的POS机满足了多数行政相对人的需求，而不那么先进的找零箱同样满足了另一部分行政相对人的需求。在市场经济中有一条铁律：满足需求的产品才是好产品。不能适应需求的产品，无论有多么先进的技术都不是好产品。同样，我们提供海事服务，一定要以行政相对人的需求为依据。上海海事局使用POS机的案例证明，真正优质的海事服务，就是要根据行政相对人的需求，提供多样化的服务。～味的强调形式的高、新而不顾内容的适用，带来的只能是低质量的服务，甚至谈不上服务。构建服务型海事，积极推进海事文化创新也是其中非常关键的一环。海事文化是海事机构管理的软环境，是海事机构管理的灵魂，其核心是一种价值观，是能够让全体公务人员投身于共同追求的价值目标。“三个服务”的要求要落到实处，贯彻到每一项具体的工作中，其中一个必要的条件就是每一个海事人员都要树立以人为本的理念，以服务人民为其基本价值取向，将服务融入每一个海事人的血液。要做到这一点，进一步推进海事文化建设，确立海事核心价值观，并以统一 构建服务霉4海事研究的价值观引领每一个海事人就成为当务之急。海事机构只有通过提供充足、优质的公共服务，才能证明自身存在的价值与合法性，才能被称之为现代海事。换言之，海事机构的存在价值就在于为水运经济创造安全的生产环境、为人民群众创造安全的出行环境。这是海事机构的使命，也是部党组提出“三个服务”要求的根本目的。各级海事机构必须要有强烈的使命感，把提供公共服务作为立身之本。4．2．2强化海事服务职能过去的主流思想认为，监管和服务是矛盾的双方。监管是执法行为，要求依法、严格；服务是要约行为，要求热情、方便；双方表现为一种两极对立的形式，非我则你。因此，过去很长时期，海事部门在履行职责过程中，只强调和注重安全监管，不轻言服务。但随着经济社会的发展以及政府自身的不断改革完善，无论是政府机关还是企业、个人，都对政府与企业之间的关系有了新的认识，即监管与服务虽是矛盾对立的双方，但对立不等于对抗，应该将矛盾双方统一起来，在海事管理工作中有机结合起来，“执其两端，用其中于民’’，做到寓监管与服务之中。海事因航运而存在，因航运发展而发展，海事部门与港航企业是一种唇齿相依、相辅相成j共生共荣的关系，因此海事部门必须以主动服务的姿态，以心换心，才能改变长期以来形成的少数行政相对人对海事部门、海事工作的误解，才能使他们从心底认同海事、支持海事，从而树立起海事的良好形象；只有以主动服务的姿态，帮助航运企业提高经营管理水平，才能更好的突显海事部门存在的意义。海事部门存在的意义不仅仅在于依法管理好水上交通安全，更重要的是要促进地方经济和航运企业的发展。Ⅲ依据海事监管与服务所扮演的角色不同，可以将海事机构分为积极治理型与消极管理型。消极管理型海事是指海事机构扮演警察的角色，其职责仅限于维护水运安全秩序，不注重维护水运经济发展，其管理方式主要表现在注重事前审批和事后发生事故的查处。而积极治理型海事，不仅扮演像警察一样的角色，承担维护水运安全秩序的职能，还要运用自己的监管职能，创新管理方式，改进工作方①许艳．探索新思路谋划海事新发展．中国海事，2006，(12) 第4章构建服务型海事的基本思路法，主动谋求水运经济健康快速协调发展；其管理方式主要表现在事前审批与事后监管并重，注重事后检查治理和事前预防与控制。服务型海事的构建就是要构建积极治理型海事，通过对法律、法规的贯彻执行来实现对企业的服务与监管，寓监管于服务之中。这主要表现为以下三方面内容：一是通航环境的治理。海事部门通过积极作为，主动谋事，为水运经济发展创造安全畅通的环境。二是执法环境的治理。海事部门通过依法监管，努力规范水运企业安全经营行为，为企业公平竞争提供法治保障，使守法诚信者受益，违法失信者受损，促进水运经济良性互动。三是水域环境的保护。依法治理船舶污染水域，保护水资源不被污染。例如，2004年，南京市政府向海事部门提出申请，要求变更长江大胜关水道航路，以保护市民供水水源地不被过往船舶污染。这项要求得到了部海事局的高度重视。经部局批准，南京海事局在江苏海事局的领导下，于2005年3月1日实施了禁航，取得了成效。这是海事机构服务地方经济社会发展的一次积极实践。服务型海事的构建，不但要求海事机构转变职能，还要求转变其方式、方法。在管制型海事时期，海事机构通常生硬地将监管要求、监管思想、监管精神，直接向行政相对人下达，较少采用调研、反馈、意见互动的方法。而构建服务型海事，则要求实现主动服务，将监管要求、监管思想等，通过耐心的解释，切实贯彻到行政相对人身上，用实实在在的服务展示“在服务中实施监管，在监管中体现服务”的理念。在社会主义市场经济条件下，政府的职能无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是为社会、为人民群众提供全面优质的服务。海事部门作为国家行政执法体系的重要组成部分，其工作的基本定位，就是为社会提供公共服务和社会管理。而管理是手段，服务才是最终目的，要在管理中体现服务，在服务中实现管理。因此，服务型海事的构建要从转变职能入手，从更高的层面上强化并发挥好海事部门提供服务的职能，解决好海事监管中的“越位”、“错位”、“缺位”问题，更好地体现优质服务。∞服务型海事虽然强调服务，但并不是意味着要求取消监管，监管与服务都是①彭德洋．关于加强海事职能部门建设的探讨．中国水运(学术版)．2007，(03)． 构建服务型海事研究海事部门的重要职能。在海事部门职能配置过程中，监管与服务是相辅相成的，这其中又包含着直接的服务和间接的服务两个方面。所谓直接服务是指通过海事部门行为直接给社会公众带来利益；间接服务是指通过海事部门的监管行为，抑制了违法行为，从而保护了社会公众利益不受损害。对破坏经济社会发展的那部分人的监管，正是对构成社会发展动力的人民群众的服务。在现阶段，水运发展形式错综复杂，存在着许多社会问题，诸如部分产业链的萎缩导致码头结构转型、失业人数不断增多、水域环境不断恶化等等，所有这些问题的解决，都需要我们不断加强海事的管理职能。海事部门在实施监管行为时，必须把它放到为社会公众服务的大框架内来研究，而不是为监管而监管，因为服务型海事的监管与管制型海事的监管，是有很大区别的，这两种监管的区别具体体现在：服务型海事的监管管制型海事的监管出发点和落维护社会公平正义，保证港航约束港航企业和社会公众的行角点企业和社会公众利益不受侵为，使其不致危及到管制秩序害，促进经济利益发展管理依据依据完整的法律法规，严格执尽管也有法律法规可循，但并不行保证体现公民意志，有时甚至还抛开法律法规而为所欲为管制内容范围固定、内容明确没有严格范围，内容随意，将不该管、管不好和管不了的事，都纳入自己的管制范围管制程序固定的程序和方式方法无固定的程序，常体现出随意性管制后果承担着后果责任，有纠错机制、没有严格的责任机制，纠错机制补救机制和责任追究机制与补救机制不完善由此可见，构建服务型海事必须转变海事部门的职能，强化其服务职能，并寓监管职能于其中。 第4章构建服务型海事的基本思路4．2．3完善和创新海事管理制度和运行机制服务型海事的构建是我国海事部门的一次根本性的转型。这个转型不仅是要告别计划经济时代的管制型海事、全能型海事，还要告别两千多年来的封建专制主义浸润的官僚主义习气严重的官僚主义的政府。可以说，服务型海事的构建是海事部门一场深刻的革命。构建服务型海事，涉及观念转变、职能定位、体制机制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。由于建设服务型政府是一场革命，因此，它需要人们从根本上改变传统的政府观念，也需要人们进行体制的创新。因为“现代服务型政府的核心工作是制度安排。"“最重要的还是科学的制度供给。”(1)以健全海事管理制度促进服务型海事构建I．深化行政审批制度改革深化行政审批制度改革，是构建服务型海事的基础工作。行政审批制度改革的原则是：对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制动作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。《行政许可法》的出台对转变政府职能，改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响，是我国行政体制改革的一个重要突破口。海事机构只有切实把行政审批的范围减下来，实现审批行为的规范化，才谈得上向服务型模式的转变。主要应注意处理好以下两方面的问题：一是要把取消审批事项与规范管理结合起来。对改革中取消的审批事项，要认真研究新的管理办法，制定可操作的管理细则和标准，积极运用规划、备案、督察、自我约束机制等手段，加强后续监管。要特别注意运用信息、网络等现代管理技术进行管理，提高管理水平和效率。二是要把减少审批的随意性与建立规范运作机制结合起来。审批的随意性，既扭曲了政府形象，也容易产生寻租现象，从而滋生腐败。因此，对保留下来的审批事项，要制定严密的管理制度，形成规范的运作机制。④①娄少华．论我国行政审批制度改革．吉林大学，2004． 构建服务型海事研究构建服务型海事，在减少审批的前提下，保留的审批必须方便和透明。所以对一般的审批事项，要明确审批的内容、条件、程序和时限。审批的内容要具体，审批的条件要可操作，审批的程序要科学，审批的时限要确定，并对外公布，最大限度地减少审批人的自由酌情权。对技术性和专业性比较强的审批事项，要制定详细的审批技术规范。对事关经济发展全局的重大审批事项，要加强事前调查研究，坚持做到充分论证，严格把关，依法审批，科学决策。要努力改进审批方式，积极推进电子政务、社会咨询、听证制度和专家审查制度，使行政审批制度化、规范化。要建立科学、规范、严格的审批制约机制，以堵塞漏洞，减少权钱交易的机会。对于海事机构及其工作人员来说，最重要的是依法行政。海事机构权力的运用，最经常、最广泛地关系到港航企业和社会公众的利益，从而影响海事机构与港航企业、社会公众的关系。所以要把海事机构为人民服务、对人民群众负责、受人民制约的机制纳入制度化、法制化的轨道。强化行政审批权的监督和制约，就是要使权力与责任、权力与义务统一起来，避免公共利益受到损害。应该看到，我们的海事机构曾经管了很多不该管，管不好，也管不了的事，行政审批制度的改革就是把不该由海事机构审批的事项减少下来，让港航企业自己拥有生产经营的权力和投资决策的权力，并促使社会中介组织参与社会管理，发挥积极作用。海事部f-IR应该做“裁判员”，决不能做“运动员”，这样才能当好“服务员”。行政审批制度改革也是从源头上预防和整治腐败的重要举措。应该看到，这些年来自政府财政供给的公务员待遇偏低，因此对于各部门违规创收和私设“小金库”的行为采取了姑息和默认的态度。这样就致使海事部门及其公务员更多地直接介入到经济活动和企业事务中，导致了行业不正之风和以权谋私的腐败行为愈演愈烈。还有一些海事部门千方百计地争权，主要是争取那些能给本部门、本系统带来“实惠”的审批发证权、收费罚款权，把审批作为增加部I'-JN益的一种手段。因此，进行行政审批制度改革，要大幅度地减少经济职能部门行政审批和直接干预微观经济活动的行政权力，从源头上规范权力的行使，依法对权力进行 第4章构建服务犁海事的基本思路有效的制约和监督。这场改革靠全体公务员的“自觉行动’’是不易做到的，必须采取自上而下的强力领导和推动，用法律的形式削减海事部门的行政审批权力和规定其承担的职能。当然，改革行政审批制度并不是取消行政审批。从目前我国海事机构的实际情况看，存在的主要问题就是审批项目过多，滥用行政审批权。因此，要通过体制改革和制度创新，使海事机构从侧重于行政审批，转变到主要做好监管和服务上来，集中精力搞好社会服务，为港航企业与地区经济社会发展创造良好环境，把海事机构参与经济和社会的活动调整到合理的范围内。II．实施有效的海事部门职能绩效评估及监督，强化责任追究传统管制型海事依赖于一个层级节制的等级体系、垂直的上下指挥链条来驱动，工作内容往往是职能导向的，．评判标准是上级的满意度。这种控制机制是内部取向的，无须应对外部的压力。虽然当前各地各级海事部门在实施目标管理、改革人事考核制度等方面作过有益的探索，出台了“公务员绩效考核”等制度，但仍然不能改变凭关系印象打分、平均主义等问题。而服务型海事是外部取向的，强调工作的实际结果，预算和绩效并重，注重产出和绩效评估。服务评估不再是层级考核。考评一个干部，看政绩更要看民意，看文凭更要看能力，看年龄更要看素质，看领导更要看周围。构建服务型海事，需要在民主的基础上提高公民的政治参与和舆论监督的力度，把社会对海事部门的评价作为衡量其绩效的主要标准。一要建立多层次、多元化的考评组织。考评主体的组成应是多层次、多渠道的，可以成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大代表、政协委员、专家学者等组成的综合性的海事服务绩效考评委员会，以确保考评的公开、公正、公平。二要采用科学、合理的立体考评方法。由于海事部门的服务绩效很难象企业那样采用“成本利益分析”，目前还仍须以效能分析为主。因而在服务绩效考评的方法上，必须从海事公共行政自身的特点入手展开探索。在绩效指标的设定方面，必须与目标管理相结合，通过将组织任务具体化为组织目标，再将组织目标转化为可操作的绩效指标。在考评信息采集方面，要全方位、多渠道，应包括 构建服务型海事研究来自上级主管、下级部属、同级同事、服务对象以及被评者自身。尤其要疏通海事服务对象——港航企业与个人参与评估的渠道，让社会公众进行评议。三要在考评的基础上建立激励约束机制。在设计激励机制时，既要充分认识心理激励的力量，也要合理利用物质奖励。在激励对象方面，要注意团队激励与个人激励相结合。以团队为基础进行激励，有利于强化团队的合作精神。同时，在个人绩效能够明确区分和测量之时，也有必要实施个人激励，真正使那些能干事、多干事、干实事的干部得到重用，少干事、不干事、混事的干部没有市场，从而激活整个海事机构及其公务员队伍。只有本着求真务实的态度建立公开、透明的制度，才能把海事的公共服务置于社会公众的监督下。因此，要进一步改善决策程序，建立海事重大决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度，真正形成社会的监督和评估。同时，由于权力本身所具有的支配性、强制性、腐蚀性，决定了必须对权力拥有者加以控制和约束，用责任来压制权力的侵犯性、降低权力的腐蚀性。在国务院最新颁发的《全面推进依法行政的实施纲要》中明确提出“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的原则，建立责任政府现已成为我国政治改革的新亮点。我国责任行政的基本要求是行政机关的每一个人，不论职位高低、权力大小、工作性质如何，都必须对自己的行为负责。服务型海事的核心应该是以公民为中心的，应该建立海事机构依公民的意志而行动和公民向海事机构问责的制度。我国海事机构建立和健全行政责任体系，应当包括三方面内容：第一，明确问责主体。明确问责主体，也就是要弄清由谁来评估和监督的问题，海事服务品质的好坏，必须取决于社会公众的满意度。在我国，对海事部门及其公务员的考核往往局限于部门内部上级对下级的考察，这使部门保护和人情因素干扰评估的公正性，也会形成各级组织和公务员只对上级负责，不对下级负责的错误导向。因此，要真正明确问责主体，就要使政府绩效评估主体的组成应是多层次、多渠道的，即在完善同体问责的基础上，加强异体问责，以确保评估工作的公正、公平。 第4章构建服务型海事的基本思路第二，规范问责客体。规范问责客体，也就是限定海事部门及其公务员的职能范围，规定职责权限、明确职能责任。在规范问责客体时，应本着谁主管谁负责、谁负责谁承担责任的原则，划清“有责’’与“无责’’的界限，理顺海事部门纵向和横向部门的关系，明确界定它们之间的职能权限。在机构设置方面，要合理配置和划分行政权力，使责任划分明确化。首先，各地各级海事部门应明确自身的责任与义务，实现上级与下级海事部门关系法制化。其次，应明确海事部门之间和部门内部的职责权限。最后，海事部门内各岗位之间、上下级之间的权责要规范化、明确化，以责权对等为原则，“责大于权”或“权大于责”都会使问责制难以达到效果，甚至还会滋生官员的不满情绪。第三，理顺问责程序。责任海事的前提是必须有一套健全的、行之有效的责任机制，并在此基础上理顺问责程序，以确保海事部门责任尤其是服务责任的落实。首先，问责的前提是政务公开与透明，要“问责”，必须先知情。其次，要规定问责事由，即在什么情况下可以引起对相关部门及其官员的问责，也可称为问责的触发机制。在规定问责的情形时，可采用定性与定量相结合、原则和具体相结合的方法。最后，要界定问责标准，避免在责任划分上存在过大的弹性空间，要建构一种制度化、系统化的责任划分坐标体系，使社会公众和海事部门都可以对海事部门行为的性质、依据以及由此产生的结果一目了然，否则，就必然导致刚性原则的缺失和问责的有失公正。总之，必须用程序来保证问责制沿着“法治”的轨道进行，防止陷入“人治”的误区。规定问责程序主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等。IⅡ．发展电子政务，推进政务公开发展电子政务是实现服务型海事的重要手段。电子政务的主要目标就是建立起以“为人民服务’’为导向的政府部门。发展电子政务之所以属于体制改革范畴，是因为海事部门推行电子政务的过程就是海事部门打破公共服务领域的垄断，提高服务效率，更快捷、更直接和更广泛地为社会服务、为公众服务的过程。社会公众由此可以获得更多关于海事部门的公共信息资源，可以享受海事部门更具体、更个性化的服务。发展电子政务是海事部门实现政务公开的重要方式之一。首先 构建服务型海事研究是要求海事部门行为公开，无论是海事部门内的决策还是审批都不能实行暗箱操作，必须按照法定的程序进行，接受社会公众的监督；再者就是要求海事部门的政务信息公开，凡是法律规定需要向社会公众公布的政务信息都必须上网，向公众公开。建立和完善电子政务，快速实现海事部门内部经济管理的信息化，增强海事部门提供公共服务的能力，同时加强海事部门与社会公众间的信息交流。要进一步加快基础设施和安全管理装备建设步伐，‘大力采用先进管理技术手段，推进信息化、数字化进程，努力与国际接轨，建立数据资源共享平台，提高海事装备科技含量，提高管理的有效性与服务的前瞻性。④要改变传统体制下海事部门管理活动缺乏透明度的弊端，一方面要迸一步完善政务公开系统，建立“阳光海事"，通过政务公开系统向行政相对人及时公开政务信息，例如海事监管的各项政策措施，并提供政策、法规、气象水文等服务信息，给人民群众更多的知情权和监督权，使政务在阳光下进行，真正做到透明、廉洁、高效、公正。同时，建立制定政策的程序，提高政策的透明度和预见性，在政策执行的过程中也要提高透明度和公众参与度，最终实现向“透明海事”的转变。透明海事从根本上体现了以人为本的管理理念，主要包括政府信息公开和政府运作过程公开两个层面的要求。另一方面迸一步完善社会监督网络，有效监督海事部门的行为，畅通社会监督渠道，使行政相对人能方便、快捷地向海事部门反馈海事执法工作情况和建议，增进沟通和交流，促进双方相互理解，密切配合，通力合作形成一个互动的整体，在理解与沟通中共同促进，共同提高，共同构造安定团结的水上安全监督局面，．营造安全畅通的水上作业形势，从而达到依法行政、规范管理、安全有序的和谐海事管理局面。只有电子政务与海事管理的改革创新相结合，才能提高海事机构的管理能力和服务能力，降低行政运行成本，构建高效回应、开放透明、廉洁勤政、亲和互动的新型海事机构。(2)以推进海事管理体系建设促进服务型海事构建①孙丽瑁．服务型政府视角下的海事部门的职能转变．上海：复旦大学，2008：25 第4章构建服务型海事的基本思路海事机构为社会提供公共产品和公共服务主要体现在为港口、航运事业和人民群众提供水上交通安全保障等方面。因而，要重视加强海事安全保障基础设施的建设，不断增强海事公共产品和公共服务的生产能力和输出能力，如建立先进实用的海事安全管理预警、预控体系，提高水上交通安全组织和监管的效能，为港航企业创造良好的通航环境和交通安全秩序，确保水域航道畅通、船舶航行安全，提高海上交通效率；建立快速有效的应急反应体系，提高处置水上交通和污染等突发性事故的效能，保障人民生命财产安全和水上交通环境的清洁；建立健全海事法律规章体系，为社会和公众提供公正、公平、公开透明的海事行政执法环境，提高海事依法行政的效能。I．建立和完善海事公共服务体系。海事公共服务能力的总和，很大程度上取决于海事公共服务体系的完善程度。建立和完善海事公共服务体系，一是要实现海事公共服务制度化，以向社会和公众提供基于法治化的、公平公正的、可持续发展的海事公共服务制度，来维护港口和航运的正常运行秩序，促进“航行更安全、海洋更清洁、运输更便捷"这一目标的实现；二是要向社会和公众提供良好的海事公共政策服务，海事管理要从促进社会稳定发展和经济可持续发展的角度出发，制定解决和处理涉海公共问题的方针、政策，努力创造依法行政的良好氛围；三是要向社会和公众提供优质公共服务，杜绝官僚主义，坚持以人为本，把适应和服务经济社会发展放在发展海事工作的重要位置。II．构建现代化海事基础设施和技术装备体系。大力加强各基层单位特别是执法一线的基层站点、服务窗口等基础设施的建设，大力改善海巡船艇等监管装备；加快信息网络建设，开发海事综合信息平台，建立海事数据中心，对各类业务进行数据整合，完成MIS、VTS、AIS等信息共享数据库建设；以远程申报系统、信息发布系统为重点，建设海事公共服务平台；加快推进指挥中心建设，强化VTS动态管理和组织协调能力，建立以VTS为龙头，以动静态监管为支撑，以CCTV、AIS为辅助，以VHF为保障的立体监管体系，提高海事监管与应急保障能力。III．积极推进海事服务质量体系和综合质量管理体系建设。大力推进海事综合办公系统的应用，优化政务运行流程和工作机制，完善海事督察督办、效能监 构建服务型海事研究察和目标绩效考核管理办法，加强对内部机构、职责、人员、设备、信息等各类资源的有效整合，明确分工、完善机制、落实责任，对规章制度、规范性文件进行整理、编撰，依靠制度管人管事，进一步提高海事综合管理水平，达到机构统一、政令畅通、运转协调、配置科学、布局合理、效能提升的管理目标，逐步实现海事管理从传统型、粗放型向充分依靠过程控制和信息化手段的科学管理转变。(3)以创新海事管理机制促进服务型海事构建I．构建高效的海事综合执法机制。各级各地海事机构应积极主动地参与地方立法，出台海事法律法规在各辖区具体实施的相关配套性规定，建立健全海事行政执法工作的标准和程序，实现海事执法环节的规范化、制度化、程序化；加强对海事执法工作的研究，建立健全执法监督相关配套制度，强化执法量化考核和评议工作，形成科学、公正的激励机制，不断完善海事综合执法机制，提高海事综合执法能力；建立流动执法机制，适当减少办事处，以使得海事综合执法效能得到最大发挥。II．建立反应快速、指挥有效、行为规范的应急反应工作机制。第一，建立中国海事局中国海上搜救中心，以拟订政策法规、分析指导工作和跨区协调为主；直属海事局省、自治区、直辖市海上搜救中心以决策和区域协调为主：分支局市、地海上搜救分中心以现场指挥和当地协调为主；海事处以迅速反应和现场处理为主的工作格局。第二，制定四级应急反应程序，确定处理各类事故和险情的权限和指挥流程。第三，制定应急反应计划，确定各类突发事件的紧急处理机制和行动方案。第四，打通水上交通事故和险情报告渠道。第五，取消海事处的搜救值班，由分支局值班室直接履行应急值班职能。第六，制定应急待命制度。第七，把应急反应作为海事处综合执法大队的重要任务之一。ⅡI．建立政务受理工作机制。这一机制的设立，强调用人数量少，为行政相对人提供便利以及政务受理工作的快捷高效。可以采取以下具体措施：第一，各地海事局设立政务受理中心，统一受理其职责范围内应当负责审批事项的申请。第二，各地海事处由海事管理科、办事处和签证室直接受理行政相对人的申请。第三，坚持受理与审批相分离的原则。 第4章构建服务型海事的基本思路Ⅳ．构建便利的海事为民服务机制。各地海事机构应当把促进经济社会发展和不断满足人民群众的安全需求作为“三个主动服务”的出发点和落脚点，提高口岸管理和服务的水平，探索打造“电子口岸’’；在提供公共安全信息上下功夫，利用VTS监管系统，海岸电台通信设施、互联网、短信服务平台，为行政相对人提供便捷、及时、可靠、准确的信息；大力推行诚信船舶管理，引导船舶安全自律，突出强化海事公共管理和社会服务职能。V．推行项目管理机制。海事机构可视需要建立任务组来独立承担某项任务，这样就可以实现从单一的、分散的部门管理方式向集约化管理方式的转变，既加强了海事机构综合执法能力，提高海事行政效率，又加速了业务骨干的培养和锻炼。4．2．4加强海事队伍建设事业成败，关键于人。加快人才培养是海事管理部门进行服务型海事建设的重要环节，要构建服务型海事，就必须要建设一支高素质的公务员队伍。所谓高素质的公务员队伍，不仅是指公务员具有较高的业务素质，更是指公务员具有较高的思想道德素质和强烈的服务意识。培养公务员的服务意识，必须强化公务员的职业道德、责任意识和敬业精神，提高公务员的业务能力、服务本领。具体而言，就是要在提高海事机构内的公务员开展工作与服务的主动性、高效性和公正性上下功夫。主动性即海事部门内的公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、分析问题，并积极预防和解决问题，同时也意味着他们要能够积极回应民众的需求，为其提供高品质的服务。高效性即将提高行政效率作为更好达到行政目标的重要手段，港航企业和社会公众需要高效率的海事机构，并希望它能简化办事程序，提高办事效率，寻找完成行政工作最迅捷、最经济的途径和方法。公正性即海事机构的监管活动以及相关的制度对任何企业和个人都不偏不倚，一视同仁。因而海事机构内的公务员在理念上，要承认社会公民具有平等的权利，海事机构所提供的机会和便利尽可能地在各港航企业和个人之间公平分配。①在具体的施政行为中，要有一种“非人格化”的依法精神，既不因亲而优待，也不因①张兵．海事系统人事制度改革探究【J1．交通企业管理，2003。(08)．．46． 构建服务巧4海事研究疏而冷漠；既不因位高而特殊，也不因位低而歧视，消除个人的、非理性和感情的因素，以更好的维护社会的公平与正义。对于重点加强海事队伍建设，应从以下四个方面入手：首先，要强化海事执法队伍的政治理念、法制意识、机遇意识、人才意识、公平意识、效率意识和服务意识等等，为建立一个精干、高效的服务型干部队伍奠定思想基础。其次，要加强海事执法队伍的业务培训，树立终身培训教育的观念，完善终身学习机制，以更好的拓展海事机构内公务员的专业知识和业务知识，提高他们的业务能力；鼓励他们努力学习和掌握海事国际国内法律法规、世贸规则、信息网络和外语等相关知识；改革以往传统的培训方式，根据不同的培训对象，采取灵活多样的培训形式，各级海事部门要将公务员培训经费列入预算，以保证其培训投入的力度；有条件的各级海事机构还可以建立培训考试考核制度，建立个人学习培训档案等。再次，要加强海事执法队伍能力的培养。随着社会的发展和时代的变迁，人们逐渐地认识到，一个人的能力的大小和知识的多少同等重要。海事执法队伍的能力建设主要应抓好战略思维、风险决策、综合协调、经济外交、依法行政、反腐自律和学习创新等方面能力的培养。最后，要特别注重领导干部队伍建设。要坚持科学的选人用人标准，完善行之有效的选人用人措施，健全领导机制和工作机制，不断完善和严格执行责任制度、督查制度、考核制度等，切实提高领导班子的战斗力、公信力和执行力。而且，要特别重视年轻干部、后备干部的培养锻炼，加大干部交流和竞争上岗的工作力度。同时，还要讲严格遵守组织人事工作纪律和党风廉政建设的有关规定．树立公道正派的良好形象作为加强海事队伍建设的重点。此外，在建立高素质公务员队伍的同时，还可通过客观、科学的论证逐步发展雇员制。传统的公务员制度带有较强的“稳定性”色彩，只要不犯大错误，基本上就是终身制。这样的制度不利于海事机构公共事务服务能力的有效发挥。而雇员的专业优势则能让公务员的岗位职能作用最大限度的加强，增强其服务意识。同时，雇员的报酬与其提供的服务挂钩，打破了原有的级别观念，强化了服务的内容，从而形成较大规模的优质服务体系，令服务型海事名符其实。 第4章构建服务型海事的基本思路4．2．5坚持依法行政以规范海事行为坚持依法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是构建服务型海事的必由之路。无论是海事机构的设立、职能的定位、决策的过程、信息的公开，还是机构内部某一部门具体的服务或管理，都需要法律法规加以明确具体的规范。要构建服务型海事，就必须加强对海事法律、国际公约、航运政策等方面的研究，加快制定规范的法律法规、行政条例，尽快建立起一个透明的、统一的、公正的、便于监督的、与国际海事法律法规接轨的法律体系，为推动水上运输、经济贸易和其他相关行业的发展提供政策和法律法规方面的支持和保障。构建服务型海事必须坚持以依法行政作为其行为准则，并遵循以下两个原则：一是以依法治国为Ij{『提和基础，实现依宪治政、法治行政和法制监督等。海事机构的根本任务不是替代市场，而是通过促进法治为市场经济的发育和成熟提供稳定的环境。二是海事机构职能的履行方式要从以行政命令为主转变到以法律手段为主，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求履行其职能。具体而言，在构建服务型海事的过程中贯彻依法行政，主要做好以下几方面工作：第一j要坚持有法可依。要强调行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择，行政审批的设定，还是现场监管都要有明确的、可操作性的具体规定。具体而言，首先应完善海洋权益保护方面的行政立法。今后国家间围绕海洋权益的矛盾与争夺将越来越突出，具备完善海洋法律体系的国家无疑将在国际竞争中取得先发优势。因此j需要组织开展《联合国海洋法公约》履约专题研究，探索在《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海域使用管理法》等现有海洋法律的基础上进一步健全和完善海洋立法，制定行政法规和部门规章，为海事部门在领海及毗连区、专属经济区开展执法活动提供法律支持和操作依据，发挥海事部门在维护国家主权和海洋权益、解决重大涉外问题上的重要作用。其次，尽快制定关于海上搜救的行政法规。纵观海事管理中等发达国家和地区，不难发现，完善的海上搜救法律体系是确保搜 构建服务型海事研究救工作扎实有效进行的根本。相反地，缺乏相应的法律规范是阻碍海事管理部门开展海上搜救工作的最大症结所在。如何界定搜救责任主体，如何整合专业救助力量和社会救助力量以实现搜救效率最大化，如何启动和终止搜救行动，如何对参与救助者进行补偿和奖励，如何处理谎报、夸大险情、船东遥控指挥遇险船员等问题，均需通过搜救立法加以明确。最后，要迸一步健全我国的海上污染法规体系。从新加坡、香港等中等发达国家和地区来看，完善的海洋污染法体系应包括三大部分：其一是关于防治海洋污染措施和标准的行政法律规范；其二是关于海上污染损害赔偿的民事法律规范；其三是关于污染应急计划及反应机制的法律规范。①总的来讲，我国现有的海上污染法规体系还非常不完善，缺乏船舶油污损害民事赔偿等方面的专门立法，需要逐步建立符合国际规则的运行机制和与国际惯例对接的管理模式，逐步实现海事管理的科学化、法制化，从而为构建服务型海事奠定法律基础。第二、要严格执法，坚持有法必依、执法必严、违法必究。多年来，我国海事部门在立法和制定规范性制度方面取得了较大的成绩，但执法不严和监管乏力的问题还依然存在，很多好的法规制度在实际中还存在执行不力的问题，在不同程度地影响着海事部门的工作绩效及其在社会公众中的形象。因此，各级海事机构及其海事执法人员要严格依照有关法律规定行使权力、履行职责，注意防止和杜绝多种形式的乱作为、不作为现象，进一步规范海事行政执法行为，加大执法督察力度，真正做到严格执法、公正执法。第三、要主动走出去，及时了解水运市场主体和社会的意见需求，密切与地方政府和有关部门、单位的联系与协作，不断规范海事执法行为，提高海事服务质量。对人民群众最具体、最直接、最现实的利益要求，要给予最及时、最方便、最大程度的实现和满足，将海事工作主动融入经济社会发展全局，为推动地方经济社会和航运经济的发展作出其应有的贡献。此外，海事管理部门还应发挥海事专业优势，积极关注地方经济社会的发展，凭借良好的信息、资源优势，对影响地方经济发展的方向性、制约性因素进行分①吴兆麟．论海事立法的规范化【J】．中国海事，2005，(01)． 第4章构建服务型海事的基本思路析，提供有价值的信息，提出建设性的意见建议。及时向航运单位和水上从业人员传递相关法律、法规和国家政策信息，为航运企业的健康发展提供法规政策引领，切实为地方经济建设提供实质性服务，从而有效提升海事公共服务能力。4．2．6营造有利于构建服务型海事的公共环境构建服务型海事是一项系统工程。在转型和发展的过程中，要注重营造有利于构建服务型海事的安全、和谐的公共环境，在确保安全稳定的形势下，循序渐进地推进服务型海事建设。要加强与社会的沟通和合作交流，整合社会资源护佑海上安全，调动各方积极性、主动性和创造性，以支持并参与到构建服务型海事的过程中。 构建服务型海事研究结论服务型海事是以全新的服务理念为支撑，以提高海事工作的整体效能和服务水平为中心，以海事又好又快发展为目标，充分发挥好海事经济性、专业技术性、涉外性、社会公益性和交通整体性，保障水上安全、维护国家主权的职能要求和管理运行体系，是一种全新的海事管理模式。从管制型海事向服务型海事的转变涉及到许多方面，如要转变海事管理理念，牢固树立主动服务意识；强化海事服务职能，并寓监管职能于其中；完善和创新海事管理制度和运行机制；加强海事队伍建设；坚持依法行政，规范海事行为以及营造有利于构建服务型海事的公共环境等等。通过对海事部门的现状分析，不难看到我国服务型海事构建过程中所面临的一‘些共性的问题和困难。而本文针对这些问题提出的一些对策性建议只是一种理想的设想，实现的难度、结果尚不可知。由于能力和经验有限，文中所提对策建议是粗浅的，尚存在诸多不足之处，还有待在今后的实践中做进一步探讨和研究。第一，随着社会经济的发展变化，服务型海事的构建应当如何在内容、手段和方向上进行适当调整。第二，如何借鉴西方发达国家的经验原理，并依据我国国情和当代改革实践，更好的构建服务型海事。总体而言，我国服务型海事的构建尚处于实践探索阶段，各地各级海事部门在实际工作中还各有不同。从这个意义上讲，本文仅是一次初步尝试，而服务型海事的构建是一个需要进行长期研究讨论的系统课题。