土地储备信贷业务调研报告

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1、土地储备信贷业务调研报告总行房地产信贷部建立土地储备制度是推进城市土地集约化经营，实现城市土地资源优化配置的有效途径，也是各级地方政府在市场经济条件下贯彻落实“经营城市”理念的必然选择。在城市土地储备运作前期，需要大量的土地收购和开发资金，客观上为商业银行提供了新的信贷投入空间，鉴于土地储备贷款所具有的相对低风险性和较高的综合收益性，该项业务一经推出便受到各家商业银行的青睐，金融竞争日趋激烈。农业银行于2001年推出政府土地储备贷款品种。基于审慎原则，我行在业务开办之初，没有全面铺开，而是制定了严格的业务管理办法和客户准入标准，采取了有效的风险

2、防范措施，积极稳妥地推进土地储备贷款业务的发展。从目前情况看，业务运行总体情况较好，但是，随着各地土地储备制度的建立和运行，其自身管理的问题以及相关政策、法律环境问题逐步暴露出来，使得商业银行土地储备信贷业务中潜藏的政策风险和法律风险得以显现。为及时掌握和研究土地储备制度的发展动态，进一步引导和规范土地储备贷款投向，有的放矢地加强土地储备贷款业务管理，我们就土地储备信贷业务有关问题组织了专题调研。一、土地储备制度建立、运行特点及其金融需求（一）土地储备制度的建立为加强国有土地资产管理,增强政府对土地市场的调控能力，实现城市土地资源优化配置14，

3、推动和规范土地储备制度的发展，2001年4月30日，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求：有条件的地方政府要对建设用地实行收购储备制度。以此为依据，各地纷纷成立政府土地储备机构，制定国有土地储备制度管理办法。截至2003底，全国已有1510个市县建立了土地储备制度，成立了政府土地储备机构。土地储备机构基本上是由地方政府出面组建的机构，根据政府的委托或授权行使土地收储职能，其运作主体的模式各地有所不同。从目前与我行合作的政府土地储备机构来看，主要有两种模式：第一种模式是事业单位性质的运作主体。目前全国多数土地储备机构为事业性质，

4、一般名称为城市土地储备中心，为地方财政全额拨款的事业单位，其职能是接受政府委托，行使征用、征购、收购、收回土地等职能，并进行土地出让的前期准备工作。第二种模式是企业性质的运作主体。部分城市的土地储备机构在运作一段时间以后，转向企业性质。如成立较早并已成为全国土地储备中心典范的杭州市土地储备中心，2003年成立土地发展有限公司，将原土地储备中心负责的城区土地收储职能转至企业性质的土地发展公司，实施企业化运作。类似这种转变的还有四川、厦门和重庆等地。也有的城市土地储备机构从一开始就以企业性质出现。对于这两种运作模式，有学者将之归纳为“计划主导型”和

5、“市场主导型”。，我们调研认为，两者实质应该是一致的，都是政府和行政权力在土地储备过程中发挥决定性的作用。（二）土地储备制度运行的基本特点1.政府参与和垄断经营是城市土地储备制度实施的基础。我国《土地管理法》规定城市土地属于国家所有，土地的征用、收储及出让职能只能由政府行使，这就决定了土地储备业务的运行，操作主要依赖政府意见意志起着重要的作用14，土地储备机构并不能真正实施自主经营。从运作主体来看，土地储备机构多为“政府背景”的事业单位，在行政、管理等各方面受制于政府。多数土地储备机构实行一般行政事业单位的财务管理模式，其在财务上实行收支两条线

6、的预算外管理模式，土地出让收入须全部上缴财政，成本部分由财政核定后予以返还，土地储备机构在资金调度和财务管理上没有任何自主权。2.土地储备业务的区域化特征明显。城市土地储备业务的发展，在地区间差异明显，以浙江、江苏为代表的东部沿海经济发达地区业务发展迅猛，而中西部经济欠发达地区土地储备业务基本处于起步阶段。从下表可以看出，东部地区的年土地开发投资、土地购置费投入和年储备土地面积分别占了全国的68％%、75％%和56％%，中西部地区占比相对较低。2003年1－11月全国各地区土地开发与购置情况表地区土地开发投资（亿元）土地购置费（亿元）本年储备土

7、地面积（万平方米）金额占比金额占比数量占比全国总计499.70100%1597.56100%27798.41100%(一)东部地区341.1968%1196.3475%15509.2456%(二)中部地区90.5318%223.5714%6564.0924%(三)西部地区67.9714%177.6611%5725.0820%（数据来源：中国土地市场网）3.土地储备机构开办资金较少，自身积累困难。14由于政府垄断土地一级市场，随着土地收购量的快速增加，政府可供财力的有限性与收储土地的巨额资金需求必将产生不可回避的突出矛盾，资金短缺和过分依赖银行资

8、金的问题较为日益突出：一是各地土地储备机构的政府投入资本金或开办资金过低。，如杭州市土地储备中心成立时政府注入的资本金为7000万元，青岛市和济南市土