建设用地指标可交易_城乡和区域统筹发展的突破口_陆铭

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1、《国际经济评论》2010年第2期建设用地指标可交易：城乡和区域统筹发展的突破口*陆铭【内容提要】中国当前城乡和区域统筹发展面临着诸多问题，城乡差距日益扩大，区域平衡发展过度依赖行政手段，欠发达地区城市化动力不足，城市内部社会分割明显。要从根本上解决这一系列问题，必须实施土地和户籍制度的联动改革，并配套实施地方政府官员的考核机制改革，以及区域间的财政制度改革，促进劳动力和土地资源的跨地区再配置。这一系列综合配套改革的核心是使新增的以及宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并换取当地城镇户籍、社会保

2、障、公共服务等。跨地区建设用地指标交易不仅能有效推动城市化和工业化进程，促进人口和经济活动的区域间合理布局，而且将成为下一轮经济持续增长与社会和谐发展的巨大动力。关键词：土地建设用地指标城乡和区域统筹发展对于中国当前城乡和区域统筹发展所面临的诸多问题，不能再采用局部的视野，实施小步的改革。本文的观点是，在城乡和区域统筹发展的相关问题中，土地制度改革是关键，搞得对是个突破口，搞不对就会成为大麻烦。围绕着土地制度改革，可以推开一揽子的综合配套改革措施，包括户籍制度改革、地方政府官员的考核制度改革、公共服务均等化改革和公共产品提供的财政制度改革，积极稳妥地推进城市化、经济发展

3、与社会和谐。作者为复旦大学和浙江大学教授，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。*本研究是国家社会科学基金项目“城市和谐发展的经济学研究：社会满意度、收入分配与城乡融合”（08BJL008），同时感谢教育部“新世纪优秀人才支持计划”和上海市重点学科建设项目（B101）的研究支持。137国际经济评论一、当前城乡和区域统筹发展面临的问题中国当前的城乡和区域统筹发展面临着很多亟待解决的问题，具体来说有四个方面。第一，中国的城乡收入差距仍在持续扩大。实证研究显示，城市化进程有助于缩小城乡间收入差距，城市化水平越高的地方，城乡收入差距越小。而在中国，内陆地区往往城

4、市化水平相对较低，城乡收入差距也相对较大。因此，从城乡统筹发展的角度看，内地农民的增收应成为下一轮城乡统筹工作的重点。第二，区域间的平衡发展过度依赖于行政手段。有一种偏颇的观点认为，中国的区域间发展差距持续扩大主要是因为大量生产要素向东部的集聚。正是在这种认识下，中国政府当前也往往采取限制要素自由流动的方式来追求区域间的平衡发展。中国要素市场的地区间分割导致要素流动不充分，这在劳动力、土地和资本三个方面都有体现。在劳动力流动方面，一个人是否拥有当地城市户籍往往决定了他能否在劳动力市场、社会保障和公共服务等方面享有和当地城市居民同等的待遇。这种多方面和户籍相挂钩的歧视性因

5、素导致中国的劳动力流动并不自由和充分。在土地资源方面，为保护18亿亩耕地的红线，国家对建设用地指标采取了严格的规划，在土地政策上明确限制土地的跨省（市、区）占补平衡。虽然政府在分配建设用地指标的过程中已经考虑了不同地区的经济发展对土地的不同需求，但从实际结果来看，仍然是东部较发达的地区受到了更为严格的用地指标限制，使得一些沿海省份明明有国外投资的项目意向，却由于没有相应的建设用地指标而使项目无法落地，失去了机会。在资本方面，很多人认为，中国的资本流动并不存在跨地区配置的障碍，但事实并非如此。资本市场的地区间分割在中国普遍存在，笔者仅列举三个现象。其一，运用行政审批手段限

6、制不同地区的投资，比如东部地区的一些投资项目无法得到国家发改委的批准，而同样的项目若在内地，就能获批。其二，中国经济已经进入规模经济越来越重要的时期，与此同时，产业和企业跨地区重组的重要性与日俱增，但在实践过程中，却存在地方政府限制跨地区产业重组的现象。其三，有趣的是，一些地方政府在实践中会有意无意地允许当地企业采取一些偷税漏税行为。我们在调研中发现，若地方政府发现企业有到外地投资的意愿，政府会以税收方面的问题向企业负责人施压，以此阻碍对本地税收有利的企业投资于外地。在限制劳动力、土地、资本等生产要素跨地区自由流动的同时，中国平衡区域138建设用地指标可交易：城乡和区域

7、统筹发展的突破口间发展的政策重点是地区间的财政转移。但有经验研究显示，这种地区间的财政转移并没有使欠发达地区的经济增长更快。当然，这并不是要否定地区间的财政转移，笔者只是希望以此强调一点，促进地区间平衡发展的更为有效的政策是地区间的要素自由流动，而地区间的财政转移应该只作为辅助政策。根据世界银行的研究，在世界范围内，成功实现地区间平衡发展的国家都是依赖于要素在地区间的自由流动，而非财政转移。更为重要的是，还有实证研究发现，中国的区域间差距绝大部分来自于城乡收入差距，换句话说，一些欠发达地区的人均收入水平相对较低主要是因为其相对更大比重的农