我国口岸管理体制的现状分析及改革对策

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1、万方数据我国口岸管理体制的现状分析及改革对策沈建明+摘要：随着我国对外开放的全面推进，经济贸易全球化的快速发展，口岸作为连接国际国内的通道，在经济社会发展过程中发挥着越来越重要的作用。应从口岸工作的实践出发，结合世界各国实行“单一窗口”制度和借鉴口岸机构重组的成功经验，以归口管理为原则实施中央对12岸的垂直领导，以职能任务相邻为准则划分内部机构职能，实现“单一窗口”为目标实施流程再造，对我国口岸管理体制进行改革。关键词：国家口岸管理体制改革一、我国口岸管理体制的现状作为国家对外开放的标志和国家主权的象征，国家在对外开放的沿海(沿

2、江、内河，统称“海港”)、沿边地区和对外开放城市的海港、空港、陆路边境设立口岸管理机构和进出境监督检查、检验检疫机构(统称“查验部门”)，代表国家对进出境运输工具及其服务人员、进出境货物、物品、进出境旅客行使监督管理职能(简称“监管”)，维护国家主权和安全。据全国口岸工作会议提供的信息，截至2008年4月，中国对外开放的一类口岸已达219个，其中水运口岸116个，陆运口岸55个，航空口岸48个；二类口岸经清理保存了150个，形成了水陆空立体交叉的口岸开放格局。我国口岸管理实行的是中央与地方条块结合的管理体制。中央在国务院设立公安

3、部、交通部、海关总署(国家口岸办)、质量检验检疫总局(质检总局)，主管与对外开放和进出境管理有关的事务。在对外开放的口岸所在地地方政府设立口岸管理委员会(办公室)，隶属地方政府内设机构。在对外开放的口岸设立海关、海事、检验检疫、边检等口岸查验部门，实行条线垂直管理的体制(边检在省市一级实行公安部边检局和公安厅双重领导)。·作者简介：南京关区苏州工业园区海关。根据口岸性质的区别，查验部门的机构设置又有很大的区别。在海港(水运)口岸分别设置海事、海关、边检、国检部门，负责对运输工具、货物、物品、旅客的监管；在空港口岸分别设置海关、边

4、检和国检部门，负责对进出境航空器、旅客、行李物品、货物的监管；在边境内陆口岸分别设置海关、边检和国检部门，负责对进出境运输工具、货物、旅客和行李物品的监管；在内陆地区业务量比较集中的开放城市分别设置海关和国检部门，主要负责对转关运输货物的监管。从查验部门的管辖范围看，海事和边检主要在口岸一线履行职责，海关和国检的业务范围除口岸监管任务外，还负责所在地进出口企业和进出口外经贸业务的管理。从法律授权、职责任务和管理职能看，国家通过立法授予了相应的职责任务和基本相同的职权。如《海关法》、《出境入境边防检查条例》、《进出境动植物检疫法》

5、、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检验法》等都有相应的规定。二、现行口岸管理体制中存在的突出问题(一)体制不顺，协调难一是中央和地方对口岸管理机构的设置不统一，口岸管理机构的归属不一致。目前，中央负责3l万方数据上海海关学院学报2009年第2期口岸开放的审理和批准，国务院在海关总署设立国家口岸管理办公室，牵头负责口岸开放的具体审理工作，但下属海关无此职能。地方口岸管理办公室(口岸管理委员会)设立在有开放口岸的各省市县人民政府，但隶属关系不统一，有的在发改委，有的归外经贸局，有的与港口管理局合并，在地方同级口岸查验机构中的地位和作

6、用并不突出。二是查验部门自身的管理体制比较复杂。四个部门分属公安部、交通部、海关总署、质检总局直接领导，尤其是海关(缉私)和边检都实行海关和公安、公安和武警的双重领导。在口岸上，由口岸办来“领导”和协调困难不小。三是查验部门内部人员的管理体制比较特殊。边检部门少数已实行职业化，多数仍然实行部队的军事化管理；海事和国检部门既有公务员、又有事业和企业性质的人员；海关的情况更特别，有海关人员、缉私警察、协勤武警。业务量大的查验部门还有为数不少的协管员、协检员等。(二)职能重叠，冲突多各查验部门都被赋予相应的监督检查权，例如：在旅检口岸

7、，边检、海关和国检，都有权检查进出境旅客的证件和物品；在货运口岸，海事、海关、边检、国检都可以对进出境的运输工具、集装箱和货物进行检查(虽然对国际航行船舶的联合检查已经取消十多年，但是，联合或分头检查的现象仍然存在)。客观上，造成了对管理相对人和管理客体的多头管理、多头对外，重复开箱、重复检查、甚至重复收费。又如：海关和边检都有查私的任务，有时在执法过程中会产生矛盾分歧和权力冲突；海关、国检、边检在查处违禁物品和货物时，往往由于同时违反多个部门的管理规定，造成法律冲突和职权不清。(三)多头申报，效率低按照现行的管理体制和通关模式

8、，进出境旅客在进出中国国境时需分别填报3份申报单，分别向边检、国检和海关申报，接受3个部门的检查。进出境国际航行船舶和其他交通运输工具需向4个查验部门申报。进出口货物，货主或其代理人应持凭有关单证分别向海关、国检、海事办理报关、报检手续。而各查验部门自成体系，都