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1、宋代官制的权力制衡术作者：朱韬来源：《决策》2010年第5期 宋代完备的官场制衡机制,使五代以来“朝纲混乱,武将乱权”的传统被迫终止。 大宋朝的开国皇帝赵匡胤是马背上夺取的天下,靠一个“陈桥兵变”摘走了后周小皇帝的皇冠,这个以武力和玩弄权术起家的能人一上台,便马上充分暴露了对武将的不信任和对权力失衡的无法容忍。不单是反感而已,赵匡胤连同他的后代们一起建立起皇朝时代堪称最为完备的官场制衡机制,使五代以来“朝纲混乱、武将乱权”的传统止于宋。 不再独大的丞相 赵匡胤夺取天下后做了一件著名的事情。公元964年,一次性罢免了同为
2、后周旧臣的三个丞相范质、王溥、魏仁浦,以谋士赵普为“同中书门下平章事”,完成了从后周到赵宋的宰相人选过渡期。同时皇帝又发现跟他多年的赵普也不可靠,竟背着自己收受吴越王钱缪贿赂,于是设立了一个叫“参知政事”的职务作为掣肘的副手。 这件事情,意义深远,确立了宋王朝中央形成了“两府”格局:一个是宰相,另一个参知政事。而在统兵的将领们被解除军权后,皇帝特设了一个“武府”枢密院作为全国最高军事机构,“枢密使”为其最高长官——这个“枢密使”却规定不得由武将担任,只授予文职,连同其副手“枢密副使”也基本由文官充斥。 这两府分管文武,在宋
3、代中央王朝有效实现了对宰相力度最大的分权——另立了一个规格与之完全对等的最高军事机构,两府的正副首脑合称“执政”。 不仅如此,宰相与参知政事的关系也体现了权力制衡的要则。在宋代的历史上,曾出现过二相二参、二相三参,二相四参的现象。因此朝廷之上政见不同常会导致两种声音,皇帝便能够进行权衡与制约。 而宋代数次官制变革的总趋势又是参知政事的功能不断增强以削弱相权。到了治道年间(公元995年),“参知政事”得以和宰相轮日执事,处理重大公务时更可与一把手同升于公堂。最典型的例子是北宋杰出的政治改革家王安石,早年便“议论高奇”,“果于
4、自用”,“慨然有矫世变俗之志”,宋神宗未登基便久闻大名,即位后便起用他主持改革。 熙宁二年(1069)二月,王安石拜参知政事,他在这个位置干了1年又10个月后升任宰相。而他在参知政事任上便已形同宰相了,上台当月便设制置三司,负责变法具体内容的规划和起草,诸种新法纷纷出台。 由此可见,王安石当时虽然任职参知政事,实际上与宰相共同主持朝廷上下的工作事务,是宰辅机构的首脑之一。 皇帝除了抬参知政事压制宰相外,还通过抬高三司使(相当于现在财政部长)的地位来绕过相权直接掌控财政权。三司是盐铁、度支和户部的合称,相当于北宋前期最高财
5、政机构,其职权是总管全国各地之贡赋和国家的财政。而皇帝则经常直接插手三司的任命及其他事务,造成三司的独立倾向。 带兵不统兵,统兵不带兵 在军事部门的设置上,宋代建立了枢密院和三衙相互制衡机制。尽管枢密使与宰相同列,但却必得由文官担任,而武将是不允许出任最高军事长官的。同时枢密院与三衙分别负责军事决策与平日练兵,两部门互不相属。三衙之间更是不许有任何瓜葛,其武官也多为中下级军官,出征则由枢密院临时指派将领,这便造就了宋朝300多年时间“兵不知将,将不统兵”的局面,有效防止了军队对皇权构成的威胁。 在《水浒传》里,陷害林冲的
6、太尉高俅手握重兵,能节制十个节度使征讨梁山,而帐下牙将极多,这在现实的历史上是不可能的,宋代绝不许有身为太尉(为武职)的将领可以长期握有兵权;而林冲身为八十万禁军教头受到高俅迫害却只得兀自受缚则比较符合历史真实,因为林教头手中没有任何调兵权可言。 在历史上,抗金名将岳飞被“莫须有”的罪名加害致死,恐怕更多也是出于宋廷对军事将领军权膨胀的疑惧相关,文献记载当时南宋半数军队都有“私军”的性质而被冠以“岳家军”“韩家军”等称谓。岳飞死前已担任清远军节度使,而节度使这种军事封疆大吏早在宋太祖“杯酒释兵权”时就废除了,非战时危急时刻是
7、不可能出现的,而连金军都发出了“撼山易,撼岳家军难”的叹息,而更加恐惧的应该是宋高宗赵构。难怪明代文征明说:“区区一个秦桧怎么能置岳武穆于死地呢?怕是宋高宗指使的吧。” 监察后面还有监察 宋代中央行政权完成了事实上的多重分割,臣子们谁也无法做到独断专行。即便如此,他也将时刻面临来自另一个体系的官员的监督,这就是极具宋代特色的“多重监察制度”。 宋代最高监察机构为“御史台”,沿袭的是唐代的制度。御史台的长官叫“御史中丞”,简称“兰台”,相当于今天的中纪委加检察院一把手。这个重要的职位规定与宰相有血缘或门生、举荐关系的人都不
8、得担任此官职,是皇帝从外部言论上制约宰相最重要的棋子。 而且宋朝有一条不成文的规矩:如果御史中丞弹劾宰相,宰相必须辞职,由副相升任宰相,御史中丞则得以进身为执政。熙宁九年(公元1076年),宋神宗去世后,政治主张保守的司马光上台为宰相,尽废王安石任上颁布的新法,但这个时候王
