划拨土地的转让、开发

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1、划拨土地的转让、抵押与开发划拨是在我国计划经济制度下形成的，今后一定时期将长期存在的一种建设用地使用权取得方式。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，符合法定条件的划拨土地使用权可以转让、租赁与抵押，近20年来，已有大量的划拨土地经过出让程序进入房地产市场。随着建设用地招拍挂竞价出让方式的日趋深入，划拨土地使用权的流转方式亦发生质的变化。   一、划拨土地流转方式的历史与现状   梳理土地政策与法规可知，以《城市房地产管理法》实施为界限，划拨土地使用权的取得与流转可以分为两个阶段。   第一阶段：《城市房地产管理法》实施之前，尤其是高度集中的计划经济时

2、代，国家机关、企业事业单位或者其他经济组织的建设用地，不论是营利性，抑或公益性，一律以划拨方式无偿取得土地，国家不获取地租收入。改革开放以来，土地有偿使用制度在深圳等城市试点，之后在全国推行，以1988年4月12日《宪法》修正案通过、1988年12月29日《土地管 理法》修改为先导，国务院1990年5月19日发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让制度；针对长期国家长期无偿供应土地，社会上存在大量划拨土地的现实，条例同时规定了划拨土地转让制度。为规范划拨土地使用权流转与登记，原国家土地管理局于1992年2月24日发布了《划拨土

3、地使用权管理暂行办法》，于1992年11月20日发布了《关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》。   划拨土地流转程序可以归结为：1、土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人，突出用地性质的非公益性；2、需要经过有批准权的部门，即市、县人民政府土地管理部门批准；3、流转形式包括转让、出租、抵押；4、采用协议方式出让，由市、县土地管理部门与受让人订立出让合同，不采用招拍挂竞价方式；5、受让人需要补交土地使用权出让金或者转让人以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金；6、土地使用权转让后，受让人需要改变土地使用权出让合同规定内容的，应当征得所在地市、县人民政府土地管理

4、部门同意，并按规定的审批权限经土地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金。   第二阶段：1995年1月1日《城市房地产管理法实施》至《物权法》要求经营性土地全面采用招拍挂竞价出让，划拨土地使用权流转发生重大变化：   1、 划拨范围严格限制。《城市房地产管理法》第24条严格限制划拨土地的范围：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”根据《城市房地产管理法》，原国家

5、土地管理局1995年、1996年印发《民航、铁路、交通、水利、电力五行业划拨用地项目目录（试行）》、《煤炭行业划拨用地项目目录（试行）》、《教育、体育和卫生行业划拨用地项目目录（试行）》等通知，明确划拨用地项目目录。1998年8月29日《土地管理法》进行修改，第54条规定了划拨用地的项目范围，与《城市房地产管理法》规定的划拨用地范围一致。2001年10月22日国土资源部制定《划拨用地目录》，全面规定划拨土地的项目目录，其中特别强调：对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权；对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿

6、方式提供土地使用权；以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。   2、流转形式多样化。随着国企改制的深入进展与房地产市场的日趋火热，划拨土地流转不再限于转让、出租、抵押，还包括以划拨土地使用权合作开发房地产；因企业被收购、兼并、合并、破产导致划拨土地使用权随之转移；国有企业改制导致划拨土地使用权随之转移。针对新现实与新需要，相关部门出台一系列法规调整划拨土地使用权流转，主要法规有：原国家土地管理局于1998年2月17日发布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，最高人民法院于2002年10月11发布《关于破产企业国有

7、划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》。   3、划拨土地用于经营性项目必须进行招拍挂公开竞价。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）要求：利用原划拨土地进行房地产开发的，必须纳入政府统一供地渠道，严禁私下交易。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）再次要求：经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金；经依法批准转让原划