构建我国环境立法中按日连续处罚制——以《水污染防治法》修改为例

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1、维普资讯http://www.cqvip.com构建我国环境立法中的按日连续处罚制以《水污染防治法》的修改为例●汪劲严厚福【内容摘要】“违法成本低，守法成本高”是我国环保法律的致命缺陷。建立“按日连续处罚制”是弥补这个缺陷的有效手段。目前存在着两种模式的按日连续处罚制，即作为行政处罚的英美法模式和作为执行罚的大陆法模式，它们各有其优势和不足。在引进一种新制度时，是否与现有的理论和实践相冲突并不重要，重要的是这种新制度是否能够解决实际问题以及是否有适当的制度和技术背景给新制度提供“用武之地”。【关键词】违法排污按日连续处罚英美法模式大陆法模式近年来，我国的特大、重大水污染事件层出不穷

2、，①严重危害了人民群众的生命和财产安全，由此引起了人们对近期《水污染防治法》修改的关注。②民间和官方都曾提出过要完善环境立法，提高对违法行为的处罚力度，从根本上解决“违法成本低，守法成本高”的问题。③正在修订中的《水污染防治法》如欲摆脱这种尴尬境地，就必须在加大处罚力度上狠下一番功夫。如果没有制度上的创新，就不可能在水污染防治方面取得实质性的突破。目前，在行政责任方面，④“企业违法成本低”不仅表现在环保部门对其违法行为罚款的绝对数额过低，还表现在，对于企业+作者单位：北京大学法学院。本文为北京大学法学院汪劲教授主持的国家社科基金重点项目《环保执法问题研究》(项目编号：06x005)

3、的阶段性成果。①例如，2O04年2月的沱江重大水污染事件，2OO5年l1月的松花江重大水污染事件，2OO5年l2月的北江重大水污染事件，2OO7年的太湖“蓝藻”事件，等等。②2OO7年9月5日，全国人大常委会委员长会议决定全文公布《中华人民共和国水污染防治法(修订草案)》，向社会各界广泛征求意见，待作进一步修改后，再向全国人大常委会会议提交审议。参见《水污染防治法修订草案征求意见的通知》，中国人大网，2OO7年9月12日访问。③据美国环保协会中国项目负责人张建宇博士的研究，企业在环境领域的守法与违法的收益比为l：46。参见张建宇：《关于修订<水污染防治法>中经济处罚方式的建议》，2

4、OO7年9月17日国家环保总局环境监察局与美国环保协会主办的中国环境监察执法效能研究一期总结会暨《水污染防治法》“按日计罚”处罚方式研讨会上提交的论文。④事实上，在我国的环保法律中，违法者所承担的民事责任和刑事责任同样很轻。但本文不打算面面俱到地论述如何加强环保法律中的法律责任，而只是集中论述如何加重行政责任的一个方面的措施。18维普资讯http://www.cqvip.com持续的违法排污行为，环保部门目前的做法是只能将其作为“一次”违法行为进行处罚。⑨这就等于说企业把违法行为隐瞒得越久就越能从中获利。⑥鉴于这种处罚机制的缺陷，许多国家和地区已经在环境立法中建立起了“按日连续处罚

5、”制，对于持续性的环境违法行为，每持续一天就视为一次单独的违法行为，并进行处罚。这提高了违法成本，从而可以有效地遏制违法者的违法冲动。在这种沉重的按日连续处罚的压力下，只要每日的处罚额设置合理，并且执法足够严格，相信绝大多数的企业都会选择“循规蹈矩”。虽然近年来学术界和环境保护官方人士建议引入“按日连续处罚”制的呼声也越来越强，但在理论上对我国引入“按日连续处罚”制作可行性研究的文章尚不多见，基于此，笔者希望本文能抛砖引玉，为改善我国的环境状况，提升我国环境法学研究水平尽一点绵薄之力。一、“按日连续处罚”制的两种模式在环保法律中建立“按日连续处罚”并非是一项前无古人的创举，而是有许

6、多可资借鉴的经验，⑦这可以大大降低我国进行制度创新的风险。在对各国和地区的制度的比较研究中，我们可以充分发挥“后发优势”，借鉴一种最适合我国国情，同时又能发挥积极作用的制度模式。⑧最早对持续性违法行为规定“按日连续处罚”的是美国1970年的《清洁空气法》，其第113条(b)款规定：“环保局长针对下列情况，可对污染源的所有者或经营者、大的排污工厂或者固定的污染源的相关责任人处以暂时的或永久的禁令，或者经评估后对每项违规行为处以每天不超过$25，000的罚款，也可两者并罚⋯⋯”。美国1976年《有毒物质控制法》第2615条(a)款(1)项规定：“任何违反本编第2614或2689条规定的

7、人应受到民事处罚。对每次违法行为的罚款不超过25，000美元(该规定后修改增加为32，500美元)。为实现本款的立法目的，违法行为每持续一天应当视为构成一次单独的违反本编第2614或2689条规定的违法行为。”并且在处理案件时，“联邦环保局应当确保最终的处罚要高于非法行为所获得的经济利益。”⑨加拿大《水法》第30条第1款规定，对“每个”违法行为处5000加元以下罚款；第2款针对“持续违法行为”(continuingof-fences)规定，某个违法行为如果被实施或者被