342-论乡镇市之自治

《342-论乡镇市之自治》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、論鄉鎮市之自治黃錦堂一、前言若謂省與直轄市係充滿政治力之實體，在運作上處處顯示出政治鬥爭與妥協，則鄉鎮市應該是以服務基層民生為目標，從而設計上必須就近服務、去除政黨或派系之對抗、一切以住民之意見為依歸。作為第一線的服務單位，鄉鎮市的重要性無與倫比。吾人可以想見，當吾人身心疲憊、生活無聊時，最能夠快速、有效提供五彩繽紛文藝、體育休閒活動的，便是鄉鎮市。走遍大江南北，賞盡風花雪月，終究吾人還是須回到生活中的鄉鎮市；鄉鎮市的榮枯，反應出吾人心靈的豐腴或貧瘠。儘管如此，鄉鎮市作為最下層的民主政治體制，卻是無比的脆弱

2、。現代的視訊傳播與商品結合，提供人們一個避難的週末假日；晚間第四台傳播而來無所不包的節目內容，遮斷了吾人與鄉鎮市的溝通。繁忙的工商、求學生活，使人在專業化的領域中，經歷在無數次的波濤，作為一般價值的鄉鎮市，地位自然益形下降。更何況在開發中國家（而台灣正是其中一個）往往因為政經社文轉型帶來激烈的衝擊，一般人民不論是積極迎接或是消極躲避，都無法將心思擺離政治，鄉鎮市或其他屬於心靈的事務只是私人般的風花雪月。而資本主義不斷發展的結果，早已由單純的勞動力投入以增加生產的方式，轉換為資本、技術的規模化、密集化，更何況

3、國際或國內資本的急遽發達與入侵，鄉鎮市以其微薄的預算與低職等的官員，在民間視聽上，自然是江河日下、萬劫不復。奧妙在於人們已經失去鄉鎮市老久以後，才驀然回首發覺鄉鎮市是根之所在，是屬於心靈的、環保的、人性的。正如同許多成名或半成名人士於中年時毅然放下身邊的成就，返鄉服務或定居，鄉鎮市正逐漸從死亡的谷底中慢慢復甦，即使說這是在已開發中國家的現象，但台灣地區何嘗不是逐漸步入已開發之林！以上的描述，是筆者對鄉鎮市的深深關懷。的確，鄉鎮市在台灣地區人民的心目中，早已被淡忘許久，而新一波的返鄉定居運動，還是只停留在極端

4、例外的個案而已。台灣地區人民如果在國際上被認為膚淺、短視、屠殺野生動物、不愛環保、浪費水源、浪費資源等等，集負面印象於一身——當然光明面則是經濟發展成功以及人力（腦力）資源開發有局部成效，則屬於人性與環保（廣義）的鄉鎮市，將無法有良好的發展。台灣究竟要何去何從呢？本文旨在研究台灣地區鄉鎮市的自治定位，而且是以當今以及未來為著眼點。為此，吾人有必要先簡單介紹鄉鎮市自治之沿革，以及在缺人、缺權、缺錢所致之惡性循環下，派系、黑道、金牛入侵後所導致之黯淡無光——民國七十九年夏天國是會議時，不少學者甚至主張鄉鎮市非法

5、人化。其次，吾人將簡單檢討外國相關體制。在這些論述之後，本文將展開台灣地區當今鄉鎮市自治之定位以及權限之討論，並將指出在不斷法律化、規劃化、規模化之今日，鄉鎮市做為最脆弱的行政體，其應有的出路。二、歷史沿革與發展我國憲法中並沒有明文規定鄉鎮市之自治，但依一般通說，憲法對地方組織1僅是重點規定，所以即使在法律中引進鄉鎮市之自治並不違憲，甚至更可以合乎制憲者之本意。事實上，依江繼五先生之見解，我國憲法第一百零八條已經規定中央制定省縣自治通則，可以概見「有關縣以下的自治體制，憲法不加規定者，顯然為留待2上述法律再

6、行訂定」。氏並認為這絕非憑空臆測，而是有憑有據。申言之，當年參加制憲並為第六審查委員（負責審查地方制度）召集人之一的鄭彥棻先3生的「鄉鎮市自治研究」（載於台灣新生報民國六十九年四月二十九日第二版）便曾說到：「據我瞭解，當時對縣以下組織並無規定，僅認為應由省縣自治通則予以規定，而絕非排斥鄉鎮市自治之意。所以，鄉鎮無論實施自治與否均不生是否違憲問題。而這憲法『地方制度』之基本精神而言，則應認為鄉鎮市自治更符合憲法之精神。」早先省縣自治通則於立法院二讀草案第六條，亦已明定鄉鎮市45為法人，同條第四項並接受台灣現行

7、制度中「縣轄市」的規定。國父遺教中固然只明白說到「縣為自治單位」，但其是否明白反對鄉鎮市自治，並不清楚，而且，中山先生之立論是否以民國初年國家遭逢變亂而且民智未開為出發點，而希望以較大規模的自治單位以加速完成地方自治，不無疑問；尤有進者，國父上述遺教在現行憲法制定過程中，是否完全被接受也不無疑義。總而言之，我國憲法中並無明文規定鄉鎮市之自治，就鄉鎮市屬於國家行政與政治體制之一環的角度而言，誠屬不當。但沒有規定並不表示否定，在這裡，留下一憲法解釋學上的問題，已如上述。事實上，清季地方自治的構想以及民國十八年縣

8、組織法均規定鄉鎮市係自治體、首長民選。民國二十八年國民政府所制頒之「縣各級組織綱要」則將鄉鎮市改為非自治體，一般人對依本綱要所建立的體制，稱為新縣制；本綱要並且規定各項法令與本綱要相抵觸之部份暫停試用。基本上，這是一個抗戰時期體制，有1請參看林紀東，中華民國憲法逐條釋義，民國七十九年九月，五版，頁190；另外，江繼五，地方自治論叢，民國八十一年十月，初版，頁21以下。民國七十九年國是會議中，不少論者主張因鄉鎮市自