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1、法学评论(双月刊)2009年第5期(总第157期)欧盟环境法中的辅助性原则3王欢欢内容提要:作为欧盟法的基本原则的辅助性原则发源于欧盟环境法,二者相互作用、彼此交织,任何对欧盟辅助性原则的考察都离不开环境法领域,相应的,对欧盟环境法的研究也应当关注辅助性原则。因此,从欧盟环境法的角度分析辅助性原则,既考察了辅助性原则对欧盟环境法发展的影响,又探究了辅助性原则的演变。在这种基本认识下,本文研究了欧盟环境法中辅助性原则的基本内涵、演变、法律渊源、应用,并分析其对环境法发展的影响。主题词:辅助性原则环境法欧盟影响虽然辅助性原则是欧洲联盟法的一项基本原则,但是在环境法的语境下考察这
2、一原则却具有特别的意义。一方面,对欧盟环境法而言,辅助性原则对其产生、定位起了不容抹煞的作用,它作用于欧盟环境法治的各个环节,并影响着欧盟环境法未来的发展方向;另一方面,对辅助性原则而言,环境保护与环境法是其适用最早、最广泛、最深入的领域,是其发源地,并在进一步演变过程中不断受其影响。可以说,欧盟环境法与辅助性原则是相互作用、彼此交织的,任何对欧盟辅助性原则的考察都离不开环境法领域,相应的,对欧盟环境法的研究也应当关注辅助性原则,由此,本文将分析欧盟环境法中辅助性原则的基本内涵、演变、法律渊源、应用,并分析其对环境法发展的影响。一、欧盟环境法中的辅助性原则辨析(一)概念辅助
3、性原则原本是联邦制国家依法治国的一项基本的法律原则。①在欧盟的一体化进程中,面对日益扩大的欧盟权力和越来越普遍的欧盟行动,为了限制欧盟权力的过度膨胀,维护成员国独立的地位,20世纪90年代初辅助性原则被引入欧盟法,并在基础条约中确立,成为欧盟法的基本原则,得以在非联邦体制的欧盟确立。这说明了辅助性原则的活力和适用性。依照通常理解,辅助性原则是指政治体制中的决策权应由尽可能低的,并且能采取有效行动的掌权者实施。就欧盟而言,辅助性原则是指在共享权领域,只有当成员国没有充分能力完成行动目标,而出于规模和效果的考虑,共同体能更好地完成时,才由本共同体采取行动。由此可见,辅助性原则的
4、适用领域是非专属权能领域,即非欧盟专属权能领域,亦非成员国专属权能领域,而是欧盟与成员国共享的领域。这可以从两个方面考察:其一,当属于权力共享领域时,如果成员国自身可以有效实现目标,欧盟则不能采取行动;如果成员国不能充分解决问题时,则应由欧盟采取行动。其二,当不属于欧盟享有的权能时,辅助性原则并不能为欧盟创设额外的权能。由此可见,辅助性原则更像在环境保护权能领域的一个游标,并不具备直接规定欧盟或成员国的权力,而主要关注欧盟权力如何更好地实施现有的权能,发挥指导作用,进而协调欧盟与成员国之间的关系。这一点也可以从辅助性原则对欧洲联盟条约顺利通过所起的作用中得到验证。②(二)欧
5、盟环境法中辅助性原则的特性1.辅助性原则目的的双重性3武汉大学法学院博士研究生。①曾令良:《论欧洲联盟法中的从属原则》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》1999年第2期。②辅助性原则也是在丹麦全民公决否决马斯特里赫特条约后才被广泛重视的。诚如曾令良先生所言,辅助性原则“不仅挽救了欧盟条约自身的命运,更重要的是使欧洲一体化又一次‘有惊无险’”。参见前注①,曾令良文。70王欢欢:欧盟环境法中的辅助性原则一方面是保证环境立法、决策时以尽可能贴近公民的方式行使,保证权力在适当的层次上得以实现;另一方面则是限制欧盟权力的行使,防止欧盟在环境保护领域权能的膨胀,促使不同权力等级的协
6、调。前者是欧盟环境法中辅助性原则的应然目的,源于低层次权能对高层次的授予,是民主的必然要求。具体到环境保护与环境法领域,1987年单一欧洲法隐含规定后,辅助性原则更多关注环境决策的民主化,以实现环境公平。而后者则是实然状态下辅助性原则主要的功能,成为确立欧盟与成员国环境决策优先地位的标尺。在环境保护与环境法领域中,1992年后,辅助性原则主要发挥着权力配置标尺的作用,与环境民主关系不大。这种目的的双重性决定了欧盟环境法中的辅助性原则一方面为欧盟环境法律与政策提供了宪法依据,另一方面则限制了欧盟在环境保护与环境决策方面权力的行使。表面看来,这与环境保护问题日益严重、环境治理不
7、断增多,环境权力逐渐膨胀的趋势相悖,但实际上这种反作用力能引导欧盟环境法的理性化发展。2.辅助性原则性质的双重性辅助性原则是法律原则,是程序性的法律原则。从阿姆斯特丹条约《有关适用辅助性原则与比例性原则的议定书》来看,尽管辅助性原则主要调整欧盟与成员国的关系,但其真正的贯彻落实却要依靠不同的欧盟机构甚至包括成员国议会或其他权力机构的遵守,欧盟委员会、议会、与其他欧盟机构都要受辅助性原则约束。此外,如果欧盟通过了成员国议会认为有违辅助性原则的法律文件,成员国议会或其中一个议院甚至是欧盟区域委员会都可以此为由向欧盟法院
