关于土地一级开发的立法现状及合作开发协议的签署问题

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1、关于土地一级开发的立法现状及合作开发协议的签署问题从1999年1月起，特别是自2002年7月国土部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求在全国境内推行以招标、拍卖、挂牌形式公开进行土地使用权交易制度以来，我国土地供应市场开始逐步产生对土地一级开发的需求。可以说，土地一级开发，是我国土地市场所独有的概念。在土地开发实务中，土地由“生地”变“熟地”的过程就是土地一级开发，也是土地一级开发的最主要特征。然而，直到目前，我国并未有专门一部法律对土地一级开发进行界定和规范，在法律层面上，我国有关土地一级开发的立法还是空

2、白。但是，2007年11月19日，国土部会同财政部、央行联合制定的《土地储备管理办法》（下称储备办法），在规章层面上对土地一级开发的法律空白予以了一定的弥补，储备办法目前是我国土地一级开发唯一可参照执行的法律依据。在实务中，土地一级开发是指政府委托土地储备机构，按照城市发展总体规划、土地利用总体规划、年度土地开发计划及控制性详细规划等政府及其主管部门审定的规划性文件，对确定的存量国有土地、拟征用或农转用土地，统一组织进行征地、拆迁和前期所需的基础设施建设以达到土地供应条件的土地开发行为。可见，土地一级开发过程中将涉及土

3、地征收、拆迁、市政设施、公共设施建设、开发资金融资、土地供应等各方面问题，因此，三部委联合制定的土地储备管理办法无法满足土地一级开发过程中的法律需求并解决相应可能发生的法律问题。由此，也就决定了，土地储备机构和土地一级开发企业更多地通过细化、规范土地一级开发合作协议以明确权利和义务，从而面对土地一级开发过程中可能发生的各方面法律问题。实务中，签署土地一级开发合作协议应注意的基本问题包括如下：1.明确目标土地及合作开发的基本方式，包括但不限于拟开发的目标土地已取得的政府各类许可、规划证明文件及目标土地的基本资料（比如宗地

4、图）、市政设施资料等。2.明确一级开发各项工作的进度，土地一级开发涉及土地征收、拆迁、市政设施、公共设施建设、开发资金融资、土地供应等各方面工作，为保障土地供应的计划性，开发协议应当对各项工作进度作出规定。3.明确各方的权利和义务，明晰各自的工作职责，比如规划许可类的手续申报，场地拆迁，道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，地下市政管线的铺设等等工作分工。4.土地储备办法要求土地储备资金实行预决算管理并实施专款专用，如涉及抵押贷款或担保贷款的，则银行将直接参与资金监管，政府财政主管部门

5、也有权监督，因此，对于土地一级开发企业来说，应当通过开发协议或资金（监管）托管协议明确约定资金或款项的支付进度或条件，而土地储备机构应要求资金或款项的往来支付应出具有效凭证，以便最终核算土地一级开发成本。5.明确土地一级开发工程验收标准及验收工作安排，关于土地一级开发的工程验收标准，目前尚无明确的法律规定，因此，开发协议必须予以明确规定。验收工作则一般由土地储备机构组织政府规划、建设、市政各职能部门以及土地一级开发企业共同参与进行。6.一般情况下，土地一级开发企业参与一级开发的合理报酬或利润均是通过后期的土地公开交易收

6、入进行兑现的，因此，开发协议还须明确土地公开交易后的收益确定方法及其分配比例、分配方式。7.除前述之外，土地一级开发合作协议还应根据我国合同法的规定，明确违约责任、排他性约定、及其它特别约定。