人民调解的法律效力

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1、人民调解是具有中国特色的非诉讼解决纠纷方式，被誉为“东方一枝花”。8月28日，十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》。人民调解法对人民调解的组织、程序和调解协议等都进行了明确规范。人民调解的国家责任和调解协议的法律效力，在立法过程中存在着争议。近日，笔者采访了参与立法的中国人民大学教授肖建国。是否确立人民调解的国家责任？国家对于人民调解这种基层性、民间性、群众性、自治性的纠纷解决方式，是否需要承担一定的义务或责任？确立人民调解的国家责任在立法过程中存在争议。有意见认为，实践中存在着人民调解过度正式化、正规化、行政化、诉讼化等各种偏向，在某

2、些地方，调解组织与司法局是“一套人马两块牌子”，强调国家责任可能会损害人民调解应有的“自治”之义。我认为，民间性、自治性是人民调解的根本属性和定位，但民间性、自治性不等于国家无所作为或者放手不管。作为化解社会矛盾的一种重要制度，国家对于人民调解应当承担相应的支持、鼓励、保障等职责。过去一度因重视不够，导致人民调解运转不畅、作用不彰。实践中，调解组织缺乏办公场所和经费、调解员人身安全没有保障，完全依赖基层群众的热情来维持人民调解的运转，是不能长久的。立法必须建立明确的激励机制和保障机制。例如，当年香港政府为了支持香港国际仲裁中心的发展，只是象征性收取1港元作为政府提供给仲

3、裁中心办公大楼的租金。因此，立法上必须将人民调解的民间性与国家对人民调解的扶持态度两者区分开来，不宜简单地把国家对民间调解的责任同民间调解行政化画等号。人民调解法最后采纳了国家责任的观点，在第6条规定“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励”，并分别在第12条和第16条规定了人民调解委员会的工作经费保障机制和人民调解员的保护机制。是否提升人民调解协议的法律效力？要不要规定调解协议“具有法律约束力”，在立法中存在争议。有意见认为，人民调解是一种民间解决

4、纠纷的方式，为了保持人民调解的民间性，避免人民调解的司法化和行政化，应当删除关于“具有法律约束力”的表述。　　我个人认为，人民调解协议的法律效力，一直是困扰人民调解的最大制度难题之一。实践中，当事人漠视、无视所达成的调解协议，不履行协议约定的义务，这类现象比比皆是，严重影响了人民调解工作的开展。通过立法提升调解协议的法律效力是当务之急。人民调解法规定的调解协议“具有法律约束力”，虽然采用了与合同法第8条相同的表述，但是这里所说的“法律约束力”，应当是一个复合性、多层性的概念，既包括合同效力，也包括高于合同效力的其他法律效力，合同效力只是人民调解协议的底线效力。例如，双方

5、将调解协议提请法院进行司法确认，从而由法院作出许可执行调解协议的裁定书等　　人民调解法最终确定了调解协议的法律效力，在第31条规定“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。关于提高人民调解协议效力的法律建议-----陈万翔人民调解协议是我国独有的一项调处民事纠纷的法律制度。被誉为“东方一枝花”、“东方经验”。它是我国诉讼外解决纠纷的主要方式，是我国多元纠纷解决机制体系中不可或缺的组成部分。然而近几年，我国的基层法院经受着“诉讼爆炸”。2009年我国地方各级人民法院受理案件1137万余件，继2008年后再次突破千万大关。与此同时人民调解

6、工作在新形势下却遭遇了发展的瓶颈。其中一个重要的原因就是人民调解协议的效力不足。一、人民调解协议的现状（一）人民调解协议的性质和效力根据最高院2002年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，人民调解协议具有民事合同的性质。《中华人民共和国民事诉讼法》第16条第二款作了如下规定:“人民调解委员会依照法律规定,根据自愿原则进行调解。当事人对调解协议应当履行;不愿调解,调解不成或者反悔的,可以向人民法院起诉。”根据此条款规定,一方面当事人对调解协议应当履行;但另一方面当事人对调解协议可以随意“反悔”并可向人民法院提起诉讼,人民调解协议在被肯定的同时又受到可以

7、“反悔”的否定。这种表述,失去了法律应有的规范性和可操作性,以致在实践中人民调解协议被视为无效协议,缺乏法律强制力的保证,其履行只是依赖于当事人自觉,依赖于诚实信用的道德原则和社会舆论。如果纠纷当事人不顾及道德和舆论的约束,对调解协议予以反悔,调解组织和工作人员以及对方当事人都只能无能为力,对方当事人只能向人民法院提起诉讼以解决争议。在这种情况下，调解协议只不过是一种“君子协定”,只能约束“君子”,不能约束“小人”。调解协议的这种效力状况,使人民调解工作面临着难以摆脱的困惑,调解协议缺乏应有的权威。（二）人民调解协议效力不足的负面影响1.