m第8章公共部门绩效管理sh

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1、第8章公共服务绩效管理(一)绩效管理：突破官僚制效率困境的努力(二)绩效管理：一种新的管理理念和系统(三)绩效管理系统(四)西方国家政府绩效管理评析政府绩效管理：政府再造的有效工具从20世纪80年代起，伴随着新公共管理运动的勃兴，许多西方国家积极推进政府再造运动，引入私营部门的管理理论、方法和技术来重塑政府，绩效管理就是其中的一个重要的改革工具。西方国家的政府改革实践表明，绩效管理对提升政府绩效起了积极的作用，成为改进公共管理的关键之一。（一）绩效管理：突破官僚制效率困境的努力依据韦伯的理论所建立的官

2、僚制是一种基于法理型权力体制的高度理性化的组织形式，它具有专门化、等级化、专业化、职业化、规则化、非人格化、技术化等基本特征，因而使其具有精确、快速、可靠、可预期、连续、统一、严格服从、减少摩擦、减少成本等技术效率上的巨大优越性而成为达成目标的最有效的途径。[1]它曾被认为是指挥和控制工业化社会的运行最有效率、最为标准的行政管理体制，并支配了几乎整个20世纪。官僚制对促进人类社会经济的发展发挥了重大作用，曾是“最为成功的管理理论”。[2][1]MaxWeber,EconomyandSociety:An

3、outlineofInterpretiveSociology,2vols.,editedbyGuentherandClausWittich,UniversityofCalifornia,1978,p.973.[2]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平等译，北京，中国人民大学出版社，2001年，第27页。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（2）然而，从20世纪70年代开始，情况发生了根本性的变化。随着人类步入全球化和信息化时代，“曾被认为可取得最高效率”的官僚制现如今却遭到了来自社会各方面

4、的种种抨击和责难：僵化、教条、腐败、低效、无能。人们普遍认为，官僚制已不再是特别有效率。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（3）首先，官僚制的封闭性，使其无法适应快速、复杂多变的信息社会的需要；“在传统的行政模式中，并没有把外部关系看做是很重要的事情。关注的焦点是组织内部，是结构和过程，外部关系被认为是由政治官员处理的。”[1]这在较为简单、均一、稳定的环境中容易取得成效。然而，步入全球化和信息化时代，公共组织却面临着非常复杂而多变的外部环境。在这种情况下，传统行政模式已难以有效回应外部环境变化的挑战

5、。[1]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），第275页。绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（4）其次，官僚制本身的结构和管理方面的特征又决定了官僚制不可避免地产生低效。（1）官僚制强调权力的集中统一、层级节制，势必会造成管理幅度缩减而上下级层级增加，因而导致政府规模不断膨胀、人浮于事、浪费严重。层级越多，权力越集中，上下级沟通越困难，信息失真的可能性就越大。（2）官僚制的专业化、职业化以及神秘性会使其成为日益脱离社会的封闭系统；（3）政府机构的常设性和公务员的终身雇佣制会导致政府机构因丧失竞争

6、活力而日趋僵化；（4）严格照章办事和等级服从的规则会导致下属固守本分而不主动工作，从而日趋丧失进取精神和创造力，亦会导致“目标替代”，将官僚制行为及其规则的这种手段置于其目标之上；[1]（5）过细的专业分工容易造成部门“本位主义”，造成沟通协调和合作的困难。[1]关于“目标替代”详细请参阅MichaelT.Dalby&MichaelS.Werthman(eds.),BureaucracyinHistoricalPerspective,London:Scott,ForesmanandCompany,19

7、71,pp.78-84.绩效管理：突破官僚制效率困境的努力（5）再次，官僚制作为公共组织活动的特殊性决定其难以产生高效率，而且效率也很难测定。（1）与私人组织追求私人利益相比，公共部门追求的是公共利益的最大化，但公共利益大多显得较为抽象模糊，不易准确具体地表达。（2）官僚制活动缺乏明确的成本收益计算。政府很多时候只关注投入，而最终产出的量或产出质量的优劣人们却疏于关注。官僚制陷入效率困境的原因（2）（3）官僚制在提供公共物品和服务时没有类似于企业的“利润”诱因机制来激励其为提高效率而努力。“他们不是‘

8、剩余权益者’，不能将提高效率所获得的权益装进自己的腰包。”[1]因此，政府往往缺乏服务的动机；（4）官僚制在提供公共物品方面不存在竞争，是名符其实的自然垄断者，而且是合法的垄断。这种垄断地位不可能诱使其为提高效率而运作，相反，官僚在自利的驱使下会有可能利用这种垄断地位去追求预算的最大化或寻租。[1]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治：政府机构的行为及其动因》，张海涛等译，北京，中国社会科学出版社，1995年，第417页。绩效管理：政府再造之路如上所述，曾