重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示

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1、重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示一：“地票”概念之厘清重庆“地票”制度自从2008年12月4日在重庆农村土地交易所进行第一次公开拍卖至今，已经走过了九个年头，现已成为重庆农村土地交易所的主要交易品种，交易频次、交易价格和交易量稳定上升（见图1）。外界一直对重庆“地票”制度聚讼纷纭、热烈讨论，但与此同时仍有很多人对重庆“地票”制度的涵义不甚明了，因此在探讨相关问题之前，有必要对“地票”之概念予以澄清。（图1）（一）“地票”背景重庆“地票”制度是2008年重庆市建设城乡统筹实验区提出的十二个具体措施中的一条，主要是以农村土地交易所为依托，通过“地票”制

2、度进行城乡土地资源的统筹。之所以要进行城乡土地统筹，其迫切性在于，当时的重庆与绝大多数中国其他城市一样，面临着城乡二元土地制度的困境：我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地，而农村土地的使用权也不能自由流转。《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建

3、设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。而如果鼓励外出农民将宅基地复垦为耕地，从而在坚守18亿亩耕地红线时腾出建设用地指标，形成地票后到市场公开交易，这就巧妙地绕过了农村宅基地不得流转的法律限制，为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道，也有利于耕地保护。但显然这

4、属于打了《土地管理法》第六十三条的擦边球，因此“地票”交易的平台载体——土地交易所，被特别限制“地票”交易只能在重庆市范围进行。（一）“地票”运作流程“地票”运作流程大致包含以下几个关键步骤：第一，农民申请。经村集体三分之二成员或三分之二成员代表书面同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可以成为立项申请的标的，区县土地行政管理部门同意后，可以组织复垦。《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第二十一条第四款“凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体

5、经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料”。第二，土地管理部门验收。村集体或村民复垦土地经土地管理部门严格验收后，腾出建设用地指标，并由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。第三，地票交易价格确定。在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，市土地行政主管部门制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。第四，土地交易所交易。农村土地交易所固定交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人公开竞价，地票交易总量原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。第五，地票交易收益分

6、配。原则上在抵扣成本后，地票交易价款的85%归农户，15%归农村集体经济组织用于新农村建设。《重庆市地票管理办法》第二十九条第一款“农村宅基地及其附属设施用地复垦的，单户交易总面积未超过667平方米的部分，地票净收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织；超过667平方米部分对应的地票净收益全部归农村集体经济组织。但是，单户复垦交易的宅基地证载面积已超过667平方米的，宅基地证载面积部分对应收益的85%归宅基地使用权人，15%归农村集体经济组织，其附属设施用地对应的地票净收益全部归农村集体经济组织”。第六，地票兑现。地票作为城市建设用地指标

7、凭证，地票持有人可以凭票申请国家对某地块进行开发，并在“招拍挂”程序中与其他主体公平竞争，法律上无优先购买权。下图可以更直观地帮助理解“地票”制度（图2）（图2）二：“地票”制度之功能（一）盘活农村闲置土地资源，提高农民财产性收益地票制度一大重要功能即是绕过农村集体土地直接流转之法律限制，以“地票”为中介使得农村集体土地在事实上得以流转。农民进城务工之后，大量的宅基地被废弃，既未转化为耕地，又不能流转，是土地资源的极大浪费。而农民复垦实际上一举解决了这两个问题：既增加了耕地，又进行了流转，使得闲置的土地资源充分利用起来，也增加了农民的财产性收益。重庆农

8、村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益，这也是近几年重庆能够