土地问题与土地政策

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1、經濟學概要補充教材40115土地問題與土地政策/楊義隆土地是立國的基礎，國民生活的重要依據，土地問題不僅是經濟問題，也是社會問題，是以現代國家為解決土地問題，莫不積極釐定土地政策。本文旨在針對土地問題與土地政策提出說明，俾供讀者參考。一、土地問題產生的緣由研究土地問題，須先界定何謂土地？經濟學上所稱之土地，遠較一般人所認知的為廣，其不僅包含狹義的地面，尚包括海洋、河川、水力、空氣、陽光、森林、礦產等一切自然資源。這與我國土地法第1條之定義大致相同。我國土地法第1條明載：「本法所稱之土地，謂水、陸及天然富源。」可見土地政策研究之範圍應包括一切的自然資源，惟一般仍以「陸地」為主要的研究對象，

2、其間雖偶會涉及一些天然富源的保育與開發，但很少談及河川、空氣、陽光等，這可能是因為這些資源相對於人類的慾望來說，其供應較為充足，在正常情況下屬「自由財」的範圍，故較無經濟問題。土地與人類之關係甚為密切，任何人幾乎都無法離開土地而生活。首先，土地具有生長力與滋養力，一切農作物的生長，均須依附於土地之上，才能得到滋養（陽光、空氣、水分等之提供），故土地乃人類糧食之根源。其次，土地又具有負載力，人類之住屋、道路、運動場、公園等無一不需要土地來承載，故其為人類住行之基礎。正因為如此，人類為了謀求生存或改善生活，不得不使用土地。惟可惜的是土地乃自然之產物，在正常情況下，其數量不能由人力予以增加，不

3、僅如此，其位置也不能移動，都市土地之需求雖高，但鄉村之土地卻無法移至都市，以舒緩都市土地的需求壓力，故人空大學訊97.8.7401補充教材經濟學概要16類對土地之需求常不能滿足。更有甚者，隨著人口的增加及生活水準的提高，形成對更多之糧食、住宅、道路、公園運動場及其他公共設施等需求，因而也衍生出對更多農地、建地、交通用地、娛樂用地及公共設施用地等土地之需求。也由於人類對土地需求的不斷增加，而土地的供給卻無法改變，因此土地稀少性的問題更顯嚴重，人們競相追逐土地的結果，也就引起了諸多的土地問題，例如：地價、房價與地租高漲、土地投機、土地為少數有錢人壟斷等問題。從經濟學的角度來看，這些問題所導致

4、的最大惡果，在於土地分配的不平均，與土地利用的不善，以致地不能盡其利，地利無法共享。二、土地問題的類型由前述之分析，我們可以將土地問題歸為兩類，一為土地分配不均的問題，另一為土地利用不當的問題。土地分配的問題，俗稱地權問題，意指土地所有權的分配或土地權益分配之問題，其間自然也涉及土地所有權的歸屬及其所衍生的權利與義務關係，亦即由誰來擁有土地的問題。至於土地利用的問題，則俗稱地用問題。由於土地資源有限，因此必須妥善規劃、善加利用。土地利用牽涉的不只是土地在國民經濟各部門中的利用，還包括與此有關的土地規劃、開發、保育及利用效益等問題。土地被荒廢不利用，或雖利用卻違反充分利用及有效利用之原則，

5、均將構成土地資源之浪費或利用不合理。在不合理利用狀況之下，又有過度利用、利用不足與不正當使用等多種。所謂「過度利用」，是指過度剝奪地力，土壤被嚴重沖刷損耗；或住宅建蔽率太高，缺乏活動空間等。所謂「利用不足」，包括荒廢、低度利用等情況；都市繁華地區之破舊平房及空地等都是明顯的例子。至於「不正當使用」，則指濫墾、濫建、違建及盲目發展等情況1。又土地分配不均與利用不當二者常有不可分離之關係。如前述與土地分配不均有關的土地或房屋之投機，必然也會導致土地利用的不當。原因很簡單，因為投機客購買土地或房屋既是為了投機獲利，而非為利用或居住，必然易導致土地的荒廢或空屋等情形，此為土地利用的不當，資源的浪

6、費。三、台灣的土地問題土地依使用型態而言，大致可分為三大類：農地、市地及富源地。農空大學訊97.8.717地是指供作農、林、漁、牧業使用之土地；市地是指供作都市活動使用之土地；富源地則是指作為資源保育開發之土地。農地以利用土地之生產力或滋養力為主，市地則利用其負載力，而富源地則以開採其礦產或能量，而後加以利用為主。因為各類土地之利用目標有別，故政府對之所採取的政策，亦有不同。當然這三類土地也都有分配問題。綜合言之，我國富源地一向國有，故較無分配問題，富源地政策所關心者僅為如何計畫開發、加強管理與合理利用而已。富源地之開發、利用及管理之成敗關鍵操之於政府，較易控制，問題亦較為單純。至於農地

7、與市地問題則因農業社會與工商業社會之不同發展而有顯著的不同性質。目前台灣地區，關於農地方面，因「耕者有其田」政策之實施，分配問題已大致獲得解決。又由於農地農用之限制，而且農地之收益能力不高，故農地兼併問題已經不存在。雖然地主仍保有部分土地可供出租，但已失去壓迫佃農之任何可能優勢，故目前台灣地區之農地，除預期可能變更為工商業使用之部分農地其投機壟斷性較強外，分配問題並不嚴重。目前農地的主要問題是資源之經濟利用，如實行土地重劃、禁止農地