论政府在农村土地流转制度中的地位及作用

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1、论政府在农村土地流转制度中的地位及作用孔维靖（郑州大学法学院09级民商法硕士河南郑州450001）中图分类号：F301文献标识码：A摘要：土地使用权的物权属性已经得到广泛认可，但土地是一个国家的根本，是私益性和公益性的结合体，不能仅仅用民法的眼光看到了土地使用权流转制度私益性,而忽视土地的公益性。木文从政府在土地流转制度中的种种越权现象出发,对政府在土地流转中的角色定位问题做出说明，进而阐述政府在土地使用权的流转中应起到的作用。关键词：土地使用权流转政府一、农地流转制度的内涵及必要性（-）农地流转制度的内涵农地使用权，指农业经营者在集体经济组织

2、所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或者畜牧等农业活动的权利①。在物权法起草过程中，对土地承包经营权名称的存废问题，理论界存在不同的观点,其中对改为“农地使用权”的呼声较高。但最后出台的《中华人民共和国物权法》仍沿用“土地承包经营权”这一名称。笔者认为，“承包经营”、“承包经营权”等都是典型的债法范畴的概念，在农村土地承包经营实践中，这些概念的歧义性更为明显，而集体土地的承包经营权应当是物权，目前在立法界、学术界已形成共识，从物权法的角度而言，以农地使用权取代土地承包经营权更符合法律规范,承包合同只表示权利发牛的原因以

3、及使用权人和所有权人之间的债权法律关系,而农地使用权则表示权利的内容，即占有、使用、收益和一定限度内的处分，同时表明了权利人的法律地位。另一方面，农地使用权比较于土地承包经营权是更规范的法律用语。（二）我国建立农地流转制度的必要性1.能够符合农民根木利益，实现小康社会。在我国，全面建设小康社会，重点在农村，难点在农民。全面建设小康社会，实现富民目标，关键要使农民富裕起来，要使农民创造财富的积极性充分激发出来。党的十一届三中全会以来，我们在农村改革的实践中探索出了一整套行之有效的农村基本政策，土地家庭承包经营责任制是农村政策的基石，是农村经营制度

4、的基础。长期稳定土地家庭承包经营符合农民的根本利益。在稳定家庭承包经营的基础上，有条件的地方可以而口应当按照依法、自愿、有偿的原则，进行农地使用权流转，逐步发展规模经营，这样才能真正符合农民的根本利益。2•能够推进农业适度规模经营，加速农业进步。家庭联产承包责任制下承包地按平均主义原则分配，造成农户土地经营规模普遍狭小，导致农地经营的小规模和机械化利用效率低下，在这样小规模的经营状况下，显然很难形成农业规模经营。实行土地流转后扩大了农户的经营规模，而规模经营能够获得规模效益，这是从理论上和实践中已得到了完全的证实的客观经济规律。②3•能够合理配

5、置上地资源，提高土地利用率。进行农村土地使用权流转，在稳定土地承包制的基础上，进一步放开搞活土地承包权、土地使用权，允许农地进入土地二级市场。承包者在其承包期内对其农地使用权可依法转让、出租、入股、交换、抵押等，使土地流转起来，实现土地资源的合理配置。实现土地与劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化组合，促进农业产业化的发展。它反映了市场经济条件下农业发展的内在要求，有其现实的必要性。农地不能作为市场要素进行流通，还造成土地资源的利用率低下和极大浪费。随着市场经济的发展，乡镇企业的兴起，不少农民向第二、第三产业转移，不再以种地为唯-•谋生手段，

6、也不再重视所经营承包的土地。但由于农地流通渠道不畅通，农地市场尚未形成，一些承包者或有顾虑或嫌麻烦，也不愿将手中的土地转让出去。这样，农民一方面不愿放弃对土地的承包要求，另一方面又不愿对土地加大投入和精耕细作，土地粗种粗耕其至丢荒抛荒的现象吋有发生。我国的土地极为紧张，但与此同时，不少宝贵的土地资源却被极大地浪费。随着农村城镇化进程的加快和我国城乡二、三产业的迅猛发展，农地使用权流转在全国不同程度的岀现，这是农业和农业生产力水平发展到一定阶段的客观要求,是历史发展的必然。顺应这种趋势，稳妥实现农地使用权流转，切实保护农民的合法权益，是解决“三农

7、”问题的关键，是实现国家富强的一条重要途径。二、政府在土地流转制度中的“越位”现象中央在土地流转上所倡导的一个重要原则就是“自愿”，现实中却很难真正落实，一些地方政府对土地流转的强行干预和寻租行为侵犯了农民的意愿,随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有些地方其至把推进农地流转作为政府工作的重头戏来抓，既是利益诱使-增加财政或集体收入，也为了政绩的提高，这些举措严重影响了农民正常的生产和生活，劳民伤财，与民争利，挫伤了农民流转土地的积极性，不利于农地流转的有序推进。③具体而言，主要表现在以下几方面：1.以权力剥夺了农户的自主决策权。按现行法

8、规，土地归集体所有，然而一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力，操控土地流转，搞硬性流转、越俎代庖，有吋甚至动用警力逼迫农民。有的乡村组织不尊