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1、行政法学研究2008年第1期论行政规划的法律性质王青斌(中国政法大学法治政府研究院,北京100088法学博士)摘要:行政规划的法律性质对于确定行政规划的救济方式具有重要意义。行政规划的性质取决于确定规划的性质,作为行政规划的完成阶段,确定规划通常以规划确定裁决的形式出现。确定规划裁决所具有的权利形成效果决定了行政规划应当是具体行政行为。但在我国,由于确定规划裁决的权利形成效果缺乏法律规定,因而行政规划尚不能被认定为具体行政行为。关键词:行政规划;法律性质;确定规划裁决;法律效果中图分类号:DF3
2、文献标识码:A文章编号:1005-0078(2008)01-024-06一、引言:行政规划的法律性质之争行政规划的法律性质是指行政规划在法律上属于何种类型的行为。行政规划作为一种新兴的行政方式,对其性质加以分析和明确具有十分重要的意义。因为行政规划的性质直接影响到行政规划的效力、程序以及对其予以救济的方式。如日本法院长期以来以行政规划缺乏处分性、不是行政行为为由而将行政规划排除在行政诉讼的范围之外,该计划不过是事业的一种蓝图,以公告事业计划对国民加以限制,仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果,而不是对特定个人的具体处分。因此,争讼该计划自体,缺乏争讼的成熟性乃至具体
3、的案件性。因而,对行政规划的法律性质予以明确,在理论上和实践上都是相当重要的。关于行政规划的性质,国内外学者可谓众说纷纭。大体而言,主要有以下几种观点:1行政行为说。对于行政规划的性质,有学者认为行政规划属于依职权行政行为。持该观点者并不少见,如有学者认为:由行政规划产生的权利限制等效果却不是抽象的,远比法令的效果具体而强烈,从这个意义上说,行政规划更类似于具体行政行为。行政规划是具有相当广泛的政策性、专业技术性的裁量,但这不能成为否定行政规划的行政处分性质的依据。人们痛感到,行政计划应该依照行政行为,置于司法的统治之下。2立法行为说。有学者认为适宜把
4、计划作为公共行政的一种活动形式予以理解,而在性质的认定上认为计划属于立法行为,只要立法者(也包括制定行政法规、规章者)进行计划或决定一计划,其计划裁量权即属于在国家权力范畴的普通立法裁量权。立法裁量中不存在诸如在使用不确定法律概[日]室井力主编:日本现代行政法,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第57页。参见姜明安主编:行政法与行政诉讼法,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第297页。在该书中,对于行政规划的性质,编写行政规划这一部分的执笔者并没有明确的陈述,只是认为行政规划具有与行政立法及准立法共通的一面,即作为统一行政上
5、的各项政策并付诸于实施的基本标准而发挥其作用。但在该书的编排体系中,行政规划部分属于行政处理依职权行政行为的一种,因而可以推断出该书的编者认为行政规划属于依职权行政行为。[日]南博方:日本行政法,杨建顺、周作彩译,中国人民大学出版社1988年版,第62页。24王青斌:论行政规划的法律性质念中所具有的行为裁量与判断活动范围的区别,毋宁说在此两者都属于不可分割的创设自由,在立法裁量中融为一体。3具体区分说。除上述两种观点外,绝大多数学者在行政规划乃是一个包容性的概念的前提下,认为行政规划的性质不能一概而论,而应具体区分不同的行政规划并分别考量其
6、性质。但持具体区分说的学者们的观点也存在着较大的差异。有学者认为行政规划属于权力行政方式或非权力行政方式,行政计划类似于行政立法行为,是针对不特定多数人适用,关系到一般公共秩序;但一些拘束性行政计划产生的权利限制效果却又类似于具体行政行为,指向非常明确具体。因而可以说,凡是具有直接限制国民权益的效果之拘束性行政计划,应视为一种权力行政方式;凡是不直接影响国民权益的非拘束性行政计划,则属于一种非权力行政方式。而台湾学者陈敏则列举了行政规划的性质可能属于法律、法规命令、自治规章、行政处分、行政规则、事实行为。在我国大陆,有学者认为非确定性是行政计划法律制度的特别之处,
7、即不同形式、不同效力的行政计划具有不同的法律性质。并进而提出应在对行政规划进行类型化的基础上,对行政规划的性质进行具体分析,认为约束性计划在法律性质上可分为行政规范性文件、无法归类的约束性计划以及具体行政行为(确定计划裁决行为)三种,影响性规划(或调控性规划)的性质可分为没有约束力的目标宣示(事实行为)、中间类型、有自我约束意愿的宣示(公法上的规划)三种,而咨询性计划的性质为事实行为。造成学者们对行政规划性质的认识存在着较大差异的原因在于认识角度不同。学者们各自从自己的认识角度出发来谈论行政规划的性质,因而得出的
