ww公共财政覆盖农村的理论和实践new

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1、公共财政覆盖农村的理论和实践丁学东张岩松公共财政覆盖农村在中国有其特殊的含义，这是因为，长期以来中国经济社会发展就是处在城乡“二元”的状态，以至于理论界和实际工作部门经常沿用农村财政这一概念。1998年提出建立公共财政制度以后，并没有涉及到公共财政覆盖农村的问题。直到中国共产党第十六次全国代表大会提出统筹经济社会发展的理念，公共财政覆盖农村的提法才浮出水面。尽管目前在学术理论、政策层面、实际工作层面，公共财政覆盖农村这一提法已经随处可见，但仍有许多理论和实践问题值得探讨。一、公共财政覆盖农村的理论探讨公共财政理论在中国提出大体只有不到10年的时间，公共财政覆盖农村问题的提出时间更短。但

2、存在一种很典型的倾向，无论是在政策制定层面，还是在公众心理方面，似乎一提公共财政覆盖农村就是需要公共财政包揽农村发展的所有领域，这显然是有偏颇的，容易引起理论和实践的混乱。因此，从理论上廓清公共财政覆盖农村问题，并对未来公共财政覆盖农村政策走向进行合理的预期，有利于公共政策的制定实施，有利于指导实际工作。(一)公共产品和公共财政。探讨公共财政覆盖农村的理论问题，首先需要对公共财政和公共产品作一个简要的讨论。1.公共产品。公共产品是市场失灵的表现，也是政府干预经济、实施宏观调控的必要条件。经典经济学对公共产品的定义来自于公共产品的两个典型特征，即，消费上的非竞争性和受益上的非排他性。但在

3、经济发展的历史长河中，公共产品并不是一成不变的，随着市场机制的不断完善、科学技术的发展，特别是经济社会发展水平的提高，公共产品的特征、范围也在不断发生变化。辩证地说，公共产品既是一个静态的概念，即在一个阶段内大体保持一致，同时，公共产品也是一个动态的概念，随着经济发展、市场机制完善和技术进步，公共产品的内容和范围都会随之发生变化。据此，公共产品还派生出三个典型的特点，即公共产品范围的变动性、混合性和层次性。所谓变动性，就是公共产品所涵盖的内容和范围会随着条件的变化而发生变动，不是一成不变的。所谓混合性，就是大部分产品兼有公共产品和私人产品的双重性质。所谓层次性，就是公共产品按照受益范围

4、划分为不同层级。公共产品范围的变动性、混合性和层次性为合理处理经济社会发展中政府与市场、中央与地方的关系提供了理论基础。2.公共财政。现代意义上的公共财政是随着市场经济的发展而逐步构建并不断完善的，主要是为履行政府公共职能，弥补市场失灵提供财力和制度支撑，目标和着眼点是解决公共问题，满足社会公共需要。公共财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴。考察人类社会发展的历史，随着国家职能的不断延伸扩大，与此相适应，财政的职能也在不断延伸扩大。古代社会国家政权的职能简单，主要是国防和政权建设，政府扮演着“守夜人”的角色，财政支出的范围相对也比较狭窄。随着经济社会的不断发展，特别是进入市场经济时代

5、，国家财政不仅要保障国防建设和政权机构的正常运行，而且要弥补市场的失灵或失效，即为社会成员提供教育、公共卫生、公共安全、社会保障以及必要的公共设施等公共服务。市场经济条件下的各国公共财政有共性的地方，但由于各国国情、文化传统及市场发育程度不同，公共财政的具体模式和做法也不尽相同。作为一种与社会主义市场经济发展相适应的财政运行模式，中国现阶段正在探索建立的社会主义公共财政制度，在实践与理论的相互推动下，已经成为共识。按照公共财政一般性和中国具体的发展实际，中国公共财政的主要职能体现在三个方面，即财政社会资源的有效配置、社会收入的公平分配和宏观经济的稳定运行。具体而言，公共财政肩负的职责，

6、一是筹集提供公共产品和服务的资金，为政府履行公共服务职能提供财力保障；二是合理分配公共财政资源，重点保证公共服务领域的支出需要；三是相机抉择财政政策，对宏观经济运行实施“反周期”调控，促进国民经济的持续快速健康发展。3.公共产品与公共财政之间的关系。提供公共产品是市场经济条件下政府的天然职责，作为政府的重要职能机构，公共财政需要为政府提供公共产品筹措资金和支付成本。其中，纯公共产品的提供需要公共财政全部承担成本，准公共产品的提供需要公共财政承担部分成本。由此不难看出，公共产品的形成和发展，是公共财政履行职能的前提，两者是天然伴生的。当然，公共财政并不仅仅是为公共产品的提供支付成本，同时

7、，在经济转型时期，公共财政还要为公共产品供给制度的改革创新承担必要的成本。(二)中国农村公共产品的界定及基本特征。与发达市场经济国家相比，中国的工业化、城市化是以牺牲农业和农村为代价的，加上现阶段市场机制不完善，城乡之间、区域之间发展严重不平衡，因此，现阶段中国农村公共产品的范围界定相对要宽一些。1.中国农村公共产品的界定及其范围。已有的学术文献对中国农村公共产品已经给出了一些界定，但这些界定仍然存在着模糊之处，最主要的问题是，混淆了农村纯公共