改革开放以来中国公共政策制定的新变化

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1、改革开放以来中国公共政策制定的新变化□文/梁波进入新世纪以来，针对中国改革开放中出现的各种问题和矛盾，我国的政策制定者们进行了广泛的探索，一系列对公共政策影响深远的事件的发生也极大地推动了这种探索。例如：“非典”疫情的暴发与蔓延，食品安全方面出现的问题，矿难的频繁发生以及自然环境的不断恶化等事件等。中国公共政策开始出现了令人欣喜的变化。这些变化不仅仅是对突发事件的应急反应，同时也展现了中国政府推动政策变革的决心，表明了中国的公共政策制定者们正致力于构思中国发展的新思路。一、公共政策关注的重点从单一的经

2、济发展转向全面的社会进步改革开放以来，中国公共政策的重点一直侧重于经济发展，摆脱贫穷状况。为了达到这一政策目标，从20世纪70年代开始，中国采取了以市场为导向的改革战略。为了打破计划经济时代遗留下的平均主义传统，非均衡增长理论和务实主义原则取得了合法地位。80年代末，推出了一系列改革措施，如允许创立私人企业、国有企业改制、精简政府机构、放松市场管制、开放外国投资以及取消福利补贴等。这些政策变化是为了增加市场竞争、提高经济效率和加速经济增长。这个时期，GDP数字成为经济发展的主要指标，追求GDP增长成为

3、各级政府的中心任务。在单纯追求经济增长的政策指导下，就GDP数量52而言，中国取得了很大的成就。从1978年到2007年，中国GDP从1473亿美元增至34110亿美元，增长了25.26倍；外贸从206亿美元增至21737亿美元，跃居世界第三；外汇储备大幅跃升；农村贫困人口数目从2500万减少到1400多1万。然而，以GDP作为衡量经济发展的尺度是不科学的，甚至存在误导。因为，一个国家或地区的GDP仅仅代表该国家和地区一年内生产的商品和服务的货币总值，不能科学衡量非经济维度的国民福利，而后者却是整体社

4、会发展的重要部分。此外，事实上，单纯追求经济增长的政策加剧了中国收入分配不GDP尺度忽视了收入分配公、社会腐败、环境恶化和生态危机等社会问题，也使社差距的问题，少数高收入会不同群体之间的关系趋于紧张，社会潜藏着许多不稳定群体所取得的经济利益可因素。随着市场经济的发展和社会结构的分化，这些新的能被看作是所有人获得的社会问题对中国旧的公共政策提出了有力的挑战。经济利益，而且，GOP也不能区分高速经济增长所带来的受益群体和受损群体。事实上，单纯追求经济增长的政策加剧了中国收入分配不公、社会腐败、环境恶化和生

5、态危机等社会问题，也使社会不同群体之间的关系趋于紧张，社会潜藏着许多不稳定因素。随着市场经济的发展和社会结构的分化，这些新的社会问题对中国旧的公共政策提出了有力的挑战。事实上，改革开放以来，中国在众多的公共政策领域，如三农政策、劳工政策（农民工政策）、教育政策、医疗政策、住房政策等，都出现了新的变化，这显示出中国的公共政策正在从追求单一经济增长的发展模式转向以人为本的新发展模式。例如，在卫生政策方面，近年来先后下发了《卫生部、财政部关于做好新型农村合作医疗试点有关工作的通知》，《国务院办公厅关于成立国

6、务院社区卫生工作领导小组的通知》等一系列重要文件，既关怀三农，也关注城市民生。重点实施了新型农村合作医疗与社区卫生服务两大政策举措。同时，医院管理也是政策的关注点。在农村，中央政府要求地方和基层政府减轻农民的负担；实现村委会选举，给予了农民更大的权力；政府也推出了一些保护性政策，如设定了农产品最低收购价和回购未能在市场上以最低价售出的粮食；此外，还在农村推行了费改税政策，旨在废除由乡镇政府和村委会征收的各种税费，而代之以不得超过农村居民收入5％1国家统计局：《中国统计摘要：2007》，中国统计出版社2

7、007年版，第44页。53的国家税。在城市，设立了低保制度，为下岗工人和城市贫困人口提供公共救济，并且加大了中央财政对低保的资金投入。进入21世纪以来，中国农民工政策也发生了根本性变化，新的政策框架正在形成。其要点是，在统筹城乡发展、以人为本、公平对待的政策理念下，把进城农民工视为新型劳动者，通过减少或取消对农民工的制度性歧视和提供公共服务，达到保障农民工的合法权益，为农民工创造良好就业和生活环境的政策目标。在新政策范式的指引下，自2001年起，中央政府每年都提出了关于农民工的具体政策措施。2004年

8、，中央提出进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，要保障农民工的合法权益，城市政府要切实把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。2005年，国务院提出公共就业服务机构对进城求职的农村劳动者要提供免费的职业介绍服务和一次性职业培训补贴。2006年，国务院这些新的政策调整标志着中国政府开始积极面对新的社会新远见《关于解决农民工问题的和经济环境，公共政策正从追求不均衡的赶超发展政策转若干意见》明确提出坚持向全