村民自治的行政化与国家政权建设

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1、万方数据《北京行政学院学报))2009年第2期●政治·行政中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008—7621(2009)02—0007-04村民自治的行政化与国家政权建设口彭大鹏(中共四川省委党校新农村建设研究中心，四川成都610072)摘要：村民自治在其实际运行中产生了明显的行政化倾向，承担着大量不能给村民和社区带来直接收益的事务。这些事务实质上是国家政权建设和现代化建设的一部分，其成本却由村民来承担，由此导致了激烈的干群冲突。取消农业税后，农民不再承担这些费用，但是村民自治组织的依附性却更强了。村民自治对农村社区的动员能力存在着下降趋势，国

2、家很难通过这种“行政化的村民自治”来实现它与村落社区的文化一社会联系。如果村民自治不再是一种国家和村落社区健康互动的有机联结平台，通过它来加强国家政权建设的最初目的能否顺利实现，就值得检讨和评估了。关键词：村民自治；行政化；国家政权建设；现代化农村的稳定和发展是整个中国稳定发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设和人权事业发展的重要一环，这几乎是上下一致的共识。1980年2月，广西宜州市合寨村出现了社会主义中国的第一个村委会，随后在国家相关领导和有关部门的关注与大力推动下，村民自治在各地相继展开。这一制度创新被认为是亿万农民当

3、家作主的伟大实践，具有巨大的现实价值和深远的政治意义。但是在村民自治的实践过程中，由于政治体制和各级政府之间的行政性分权关系的基本格局并没有任何变化，于是在“压力型体制”和“政治承包制”的作用下，村民自治不可避免地出现了行政化倾向。村民自治如果不再是一种国家和乡村社会健康互动的有机联系平台，通过它来加强国家政权建设的最初目的能否顺利实现，就值得我们深思了。关于村民自治的地位和性质，宪法及现行相关法律做出了明确的规定。现行宪法第101条中规定：“⋯⋯农村按居民居住地区设立的⋯⋯村民委员会是群众性自治组织。⋯⋯村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生⋯⋯

4、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。相关的法律又规定：“乡人民政府指导和帮助村民委员会的工作99。《村民委员会组织法》则更为具体，村民自治组织就是村民通过“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”自我管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安的自治性组织。因此，根据法律规定和制度文本来看，村民自治包括实行直接、平等、差额、无记名投票的民主选举制度，通过村民大会或村民代表会议实现的民主决策制度，以村规民约、村民自治章程为形式的民主管理制度，村务公开、财务公开、群众评议式民主监督制度。其他组织和政府无权干涉本社区的事务。然而，观察中

5、国的问题，如果事事局限于文本上规定的制度框架，很可能会产生认识上的偏差。有人就认为，从人民公社体制下的生产大队到改革开放后的村民委员会，不过是改了一个名称而已，其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化，许多村民至今仍然把村委会称为“大队”【11。关于乡村民主，过于拘泥于流行的制度主义框架，偏重于制度文本分析，可能产生过于乐观的结论。⋯⋯农村的自治制度是国家给予的，实质上，国家不是缩小了在农村的控驭范嗣，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。国家不想管的事可以不管，想管的时候可以随时管起来

6、。121村民自治之创始并得到国家的承认是双方共同需要的结果。实行联产承包制之后，原来的大队、收稿日期：2008—10—05作者简介：彭大鹏(1970-)，男，中共四川省委党校新农村建设研究中心政治学博士。——一7——万方数据《北京行政学院学报》2009年第2期●政治·行政生产队这两级农村管理组织一时瘫痪了，村落社区行村民自治以来，乡镇政府更好地完成了上级分派出现了权力真空，村庄里的“公共事务”无人管理，的任务，在这一“成绩”背后，村民自治制度及其产出于自我管理和维护治安的需要，农民创造了这么生的“村委会”可以说是立下了汗马功劳，功不可一种制度。从国家层面

7、来看，当时非常重要的一项没!任务是重建被“文革”毁坏的上层建筑，无暇顾及基1984年是改革开放以来，农民收入增长较快层，如果可以通过这么一种自治制度来重建乡村秩的一个时期，实际增长率达到15．1％，干群矛盾较序，并实现对农村资源的提取和对农村社会的有效少。但随后的10来年，农民收入增长呈递减之势，控制，何乐而不为呢?从这种意义上来说，可以把村1985—1988年，年均实际增长率为5％；1990～1993民自治看作是国家政权在乡村社会重建的一种方为3．8％。进入90年代后期，更是徘徊不前。与收入式。只不过这一重建过程一开始就具有一种张力：增长率下降并行的是

8、，农民负担逐年增加。前者是是通过管制社会来获得稳定和权威，还是通过保障由于家庭联