美国文官制度的变革与思考

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1、美国文官制度的变革与思考112朱立言，卢丹，龙宁丽第（1．中国人民大学公共管理学院，北京100872；2．中共中央编译局，北京100032）七卷第摘要：美国文官制度经历了从政党分肥制到现代功绩制的深刻变革，至1978年，卡特政府创建了高级文一期官制度，在政务官之下、普通文官之上设置高级文官阶层。高级文官作为连接政务官和普通文官的桥梁和纽带，突破了政治与行政的界限，将政治家和官僚的角色融为一体，扮演着既是领导者，又是管理者的角二○色，在联邦政府中起着承上启下的作用，全面提升了政府的政治和技术回应性。但高级文官中政治任命的一○非常任高级文官更换频繁，与竞争晋升的常任高级文官和普通文官之间，又产生了

2、新的矛盾和冲突，造成年一政府优秀人才的流失。从历史的角度，认真总结美国文官制度变革的经验与教训，对于我国公务员制度建月V设，特别是高级公务员制度建设，具有重要意义。ol.7关键词：文官制度；高级文官；政府回应性No中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1672-6162（2010）01-0001-07.1Jan.,2010美国文官制度发展至今，经历了以政党分肥制个人能力，而是以政治忠诚为前提，华盛顿曾经说为主要特征的早期文官制度，强调执政党对政府过：“任命一位反对自己政策的官员很可能是一种公共的控制，重视政治回应；到1883年通过《彭德尔顿‘政治自杀’行为。”[1]早期的文官制度注重的是

3、政府管法》，确立以功绩制为主要特征的现代文官制度，将的政治回应，从政府人事安排到公共政策导向无不理行政从政治中分离出来，建立政务官和文官不同的倾向于党派的政治诉求。它保证了执政党对政府的学责任体系，强调文官价值中立，重视效率即技术回控制和政策贯彻，同时也造成政府行政伦理、效率报应；再到1978年出台《文官改革法案》，建立高级文的堕落与滑坡，甚至使民主制度成为腐败和低效率官制度，摒弃将政治从行政中分离出去的传统主的代名词。1张，强调行政不回避政治，在政务官之下，普通文官美国现代文官制度可以概括为功绩制，它以传之上，设置高级文官，既重视政府的政治回应，又重统的公共行政两分法为理论基础，正式确立于视

4、政府的技术回应，创设了一种完全平行于普通文1883年，其标志是《彭德尔顿法》。该法的主要贡官制度的高级文官制度。这是一场深刻的变革，实献，是将行政从政治中分离出来，建立政务官和文际也是一个否定之否定的过程。深入研究这个过官不同的责任体系，把公开考试，择优录用，价值中程，有理论价值，也有借鉴意义。立确立为美国现代文官制度的基本原则。它主张政1美国现代文官制度的成就与问题治目标通过民主选举和政党政治表达，大部分政府职位不应当是政治性的，政府公共服务的去政治美国早期文官制度是在民主制的基础上成长化，无论是党派政治还是政策政治的去政治化，都起来的，可以概括为政党分肥制，即选举获胜的政将带来行政效率的提

5、高。据此，对政府职位进行政党（总统）组织政府，将政府职位分配给自己党派成务类和事务类划分，以民主选举、政党政治来保证员，尤其是那些在竞选过程中表现“良好”的人，所民主，由民选获胜的政党任命政务官，确保执政党谓“赢者通吃”。其特征是政府公职的任命不是依赖的政治主张和政策得以贯彻执行；以政治上中立，收稿日期：2009－11-18受过专业训练，具有良好技能的事务官和各级文官作者简介：朱立言（1949-），男，北京人，毕业于中国人民大学，现为负责政府日常运转，保证效率，这些人通过竞争考中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：行政领导、行政改革。试和择优录用，改变了依靠“品德”和“政治忠诚”

6、为基础的政府人事任命规则，直接扩大了文官的社会政府文官之所以划分为两大相对独立的集团，基础，提高了文官的质量。美国现代文官制度通过是因为他们有各自的思维习惯，行为方式和责任机确立价值中立原则，保护了文官免受政党政治侵制，表现出明显不同的特征，其根源在于政治与行犯，保证了公共行政的连续性和稳定性，向公共效政的根本价值分歧。韦伯分析说：“政治家的唯一特第率最大化迈进了一大步。征恰恰是与文官相对立。政治的实质在于坚定、热七但是，美国现代文官制度在注重效率即技术回情、有道德感、对政策决定敢于个人负责，并且承认卷应的同时，失却了对广大官员的政治控制，无形中政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行第一

7、减弱了政府的政治回应。本来从规范的意义上说，政治权威的命令，似乎这个命令同他自己的信念是期一致的。”①韦伯认为，区分政治家和官僚的主要标现代文官制度通过权责对等、层级节制的制度设二○准是责任机制不同。与政治家能够承担政治责任不计，能够保证总统意志和政策目标实现。但实际上，一○由于官僚科层制日益“厚化”，总统与具体行使权力同，职业对官僚的要求是必须忠于执行命令而不是年的文官即官僚之间存在着多重委托代