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1、中国经济史研究2005年第3期农村公共产品供给制度变迁的分析叶文辉(云南财贸学院经济系650221)内容提要:在中国漫长的农业社会时期,农村公共产品供给一直沿袭着与乡绅治理制度相适应的供给制度,乡绅对乡村社会公共秩序维护和公共设施建设等公共产品的低水平供给起着重要的作用。在人民公社时期,中国政府组织和动员农民用劳动力最大限度替代资金的方式,实现了农村公共产品供给水平的提高。改革后,农村大多数公共产品仍沿袭制度外供给体制,主要由收入远低于市民的农民筹资来提供。所以,农民负担问题实质上是农村公共产品供给体制的问题。关键词:农村公共产品乡绅治理人民公社制度变迁农村公
2、共产品供给体制与乡村治理制度、农村税费体制三者是密切相关的。有效的乡村治理制度是合理的税费体制和公共产品供给体制的必要前提,而一定的公共产品供给体制又与一定的农村税费体制相对应。农村税费体制的改革必然导致国家与农民的分配关系、治理制度的变迁,而农村税费问题的彻底解决又必然与公共产品供给体制的调整互为条件。本文在此就中国农村社会公共产品供给体制的变迁进行比较研究,这对我们探索化解“三农”问题的思路会有所启示。一、中国历代依赖乡村税收的财政制度缺陷在中国长期的农业文明演化中,作为农业文明载体的乡村社会变化相对缓慢,上层统治者与乡村社会处于一种低度整合态势,乡村社会
3、内部的经济社会体制处于一种超稳定状态,王朝更替导致的是上层统治者的替换和政府周期性的重组,乡村社会结构仍一如既往。建立在农业文明基础上的乡村治理和财政体制难以承担起对乡村社会资源的高度整合和推动乡村社会进步的责任,农业社会的财税体制决定了帝国的财源支柱是农业税,农民作为国家上层建筑的主要纳税者,国家对乡村的控制以取得财政收入为重要目的。历代王朝实行的“重农抑商”政策带有相当一部分对税收基础的重视或稳定财政收入的功利色彩。这样在漫长的历史时期政府都难以建立适宜工商业兴起和发展的制度环境及意识形态,所以,因工商业在政府的抑制下难以顺利发展成为重要的财源,政府的财税
4、体制主要就是乡村税费体制,即财政重点难以从“征农”顺利转向“征商”,财政收入对自然经济下的田赋高度依赖。政府财政资源汲取的不足也极大地限制了政府的公共产品供给能力,国家财政收入主要用于保持官僚机器的运转,统治者并没有通过汲取财源增殖国富的理念①,就难以应对社会的新挑战,增收潜力极为有限的农业税收也不可能支撑庞大帝国的发展要求,整个帝国只能维①罗荣渠《:现代化新论》,北京大学出版社1993年版,第278页。·71·持在低度发展水平,也导致了农业发展困境与财政风险、社会动荡极高的相关度。王朝对乡村的统治在于获得对农民合法的征税权,在于参与对农业经济剩余的剥夺和分割
5、,来维持上层统治和文官政府的运转,国家与农民的经济关系是剥削与被剥削的分配关系。这种财政体制安排决定了乡村社会公共产品只能由乡村居民自我供给,也决定了帝国财政体制的脆弱。农业的自然特性和乡村社会结构决定了可提供的经济剩余的潜力有限,乡村税收体制的制度性缺陷意味着国家从乡村社会获取财政资源的汲取能力难以稳定地增加,财政的扩张乏力。这种局面也意味着国家应对各种挑战、战争和推动社会进步的实力不足,所以只能通过军队自己生产粮食自给和乡村自治的制度安排来减少政府公共支出、减少行政人员并由此节约行政管理经费。帝制时代的中国国家财政规模仅是整个国民经济的很小部分,政府的财政
6、收入从来没有超过GDP的4%①。政府财力的不足也决定历代政府难有更大的整合社会资源和实施社会变革的作为,无力投资于社会基础设施和经济基础设施,国家对社会的治理只能是低水平的。而财政管理更多服务于王朝稳定和安全的目标,具有相当的消极性和保守性,而这一现象到明清时期就更为突出和严重。明帝国缺乏与其它国家和民族进行军事和经济竞争的意识,明朝开国者设计的财政管理体制服务于王朝安全最大化的主要目标,财政管理具有收敛性(self2denying)。在这样的制度安排下,明朝的行政管理效率低下,对社会资源的管理能力极为有限,缺乏通过工商业发展来增加财政收入的体制,对农业的所谓
7、重视使中华帝国的大部分财政支出向贫穷的农民转嫁,对农税的过度依赖导致了制度性财政风险。这样就难以为官吏提供合理的薪俸及相应的正常待遇②,不得不对官吏实行刻薄寡恩的俸给制度,也导致政府工作人员不足、公共投入不足和国家军事能力的低下。财政收入的微薄也影响政府举办社会发展必需的公共事务和提供最必需的公共产品的能力,社会发展处于较长时期的停滞状况,国家也就更没有能力加强对乡村社会的管理了。而作为游牧民族的清朝统治者缺乏对农业社会的管理经验,为了稳定新王朝,不可能对前朝社会制度进行全面的改革,在中国历史上还没有哪个王朝像清朝这样几乎完全承袭前朝制度包括财政制度③。二、漫
8、长的农业社会农村公共产品供给体制当国家
