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1、第23卷第3期经 济 地 理Vol.23,No.32003年5月ECONOMICGEOGRAPHYMay,2003文章编号:1000-8462(2003)03-0379-05①地方政府能力建设与移民小城镇发展庞效民,李 晖(1.中国科学院地理科学与资源研究所,中国北京 100101;2.湖南师范大学国土学院,中国湖南长沙 410006)摘 要:首先提出我国城市化的未来健康发展需要有管理体制改革和制度创新做支撑的中心论点。通过分析案例地区移民建镇工程的具体经验,从资金管理和投融资、土地利用模式选择和规划以及创造就业和
2、发展机会三方面入手,探讨地方政府在区域发展中的职能特征和行为模式及其对城市化和小城镇发展的作用和影响。建议从制度、规划和操作等层面加强地方政府能力建设,促进中国的地方社会经济发展、生态环境建设与国家的总体发展和城市化进程的统一。关键词:地方政府;能力建设;移民建镇;小城镇发展;案例研究中图分类号:TU984文献标识码:A庭和人口等。这些问题的解决都明显超出了我国县级1 问题的提出及其以下地方政府的传统职能。我国县政府和乡镇政当前,中国社会经济发展的区域差异表现在体制府长期以来以农业经济、农业人口和农村地区为主要改革进度与
3、地方政府认识和处理发展问题的能力差别管理和服务对象,对超出“三农问题”的行政服务职能[1]上,制度环境已成为城市和区域社会经济发展的重要设置和管理经验不足。建立适应社会主义市场经济影响因素。在此背景下,为了加强对我国社会经济发体制要求的小城镇政府管理体制是20世纪90年代全[2]展空间分异规律的认识并进一步为我国城市化战略的国小城镇试点改革的重点目标。新世纪我国发展小制定提供科学基础,学术界应重视从行政管理角度研城镇战略的成功与否在很大程度上决定于地方政府能究区域和城市,把加强地方政府能力建设纳入城市和否针对上述复杂的发
4、展问题制定切合本地实际的发展区域发展的理论研究和战略制定框架之中。战略。另外,在现行纵向等级行政区域管理体制下,很从全面推进城市化的客观需要来看,我国各级地难避免地方本位主义下的重复建设和分散发展。我国方政府的战略制定能力和管理水平正面临挑战,县级城市化的未来健康发展需要有管理体制改革和制度创及其以下地方政府的城市管理和服务职能薄弱和能力新做支撑。不足尤为突出。城市化是区域社会经济综合发展的过国家“十五”规划中明确提出优先发展重点小城镇程,而现阶段我国正经历着深刻的社会经济结构变革,的战略,近期来,各地政府部门也在制定和
5、实施一些推城市化所涉及问题的规模和强度在扩大,需要各级政动重点小城镇发展的政策,主要包括两大方面:①在现府能够统一考虑经济发展、就业和社会保障以及生态有体制下自上而下地调整行政区划,进行乡镇合并,扩保护等多目标,制定综合发展规划和战略。而实际问大乡镇规模;②提供倾斜政策,通过提供税收、用地等题的解决,如环境保护需要决策者具有对不同发展途方面的优惠条件来扶持被认定有实力和发展潜力的重[3]径和技术手段进行认识和评估的能力以及调动和整合点小城镇的发展。从这些具体政策努力来看,中国多方面社会资源的能力。小城镇处在城市地区和乡村
6、城市化面临的制度性约束和管理方面的限制因素仍未地区的交界面上,其发展涉及到越来越多的十分复杂受到足够重视,对加强和改善地方政府职能和作用对的综合管理问题,其中包括对变化剧烈的土地利用格于小城镇发展的重要意义认识不足。局的引导和控制、基础设施建设、创造本地就业机会、地方管治(localgovernance)是当前国外发展和管理为当地人口和流动人口提供公共产品和服务、调控区理论研究领域的一个热点,其中地方政府的职能定位[4]域性生态环境变化以及帮助居住在本辖区内的贫困家和分工与地方管治模式是两大研究重点。有两个最①收稿日期:
7、2002-01-23;修回日期:2002-09-05基金项目:世界自然基金会(WWF)“洞庭湖区农村工业发展和移民建镇案例研究”项目资助。©1994-2006ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net380经 济 地 理 23卷基本的理论和政策倾向:第一,鼓励各级政府在进一步建设的必要性和重点方向。明确职能分配和事权划分的基础上加强能力建设;第2 移民建镇工
8、程中的地方政府行为分析二,提倡以建立伙伴关系(partnership)为基础来提高地方管治能力和水平,倡导由政府、企业、非政府组织和对案例地区移民建镇经验的分析表明,地方政府市民等多个发展主体和各相关利益集团联合构成的管在推动城市化和小城镇发展方面的作为既受到体制因治体系;提倡参与式发展,培育和强化弱势群体自身的素的
