中国水管理中的公正问题

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1、水利学报2005年1月SHUILIXUEBAO第1期文章编号:0559-9350(2005)01-0095-05中国水管理中的公正问题沈大军(中国水利水电科学研究院水资源研究所，北京100044)摘要：水管理中的公正问题是我国水资源可持续开发利用所亟待解决的重大问题。本文分析了我国水管理中存在的许多程序不公正、结果不公正以及代际不公正等各种问题，如基本生活用水没有完全保障，农业用水被挤占，水环境恶化，以及缺乏利害相关者的参与和决策透明度等等。提出了实现水管理公正的途径，即正确处理效率和公平的关系，促进

2、参与，加强信息披露，加强弱势群体的能力建设，合理界定和规范政府的职能等。关键词：公正；水管理；程序公正；结果公正；代际公正；参与；能力建设；信息披露中图分类号：TV213文献标识码：A水行业经历着改革开放所带来的巨大变化，依靠行政手段和计划管理的计划经济模式正逐步被市场所引导的机制代替，市场经济的各种手段被引入水管理，对改善效率和增加供水量起到了积极作用，大大提高了水资源对社会经济发展的贡献。但在过去20年中，水管理中的不公正问题也日益显现。水资源和环境资源的不公正配置导致了许多水事冲突和社会问题，如

3、农业用水和生态环境用水被挤占、城镇向农村排污、上下游之间的水量分配等等。由于水是基本生产要素，又是影响我国社会和经济可持续发展的重要战略性资源，公正与否影响巨大。但在目前的水管理中，对公正问题还没有引起足够的重视。因此，有必要认识和探讨水管理中的公正问题。1公正及其内涵公正是社会成员对社会分配所采纳的一套评判标准。所谓社会公正，就是公民衡量一个社会是否合意[1]的标准，是一个国家的公民和平相处的政治底线。政治目的是调解利益冲突，每个利益集团都会极力利用政治过程达到增加本集团利益分配的目的。但是这样的竞

4、争不能无序，必须在某个被广泛认同的理念上进行。所以，社会公正为全体公民提供了一个社会分配好坏的共识，有了这个共识，人们才能进行和平和[2]有序的竞争。因此，公正代表程序正义，也代表人们对社会分配结果的评价。在市场经济中，产生社会公正问题的原因有两个方面。对于所有经济转型国家，产生大量社会不公正的原因不是市场本身，而是市场的不健全，如市场发育不全、缺乏法规管制、一些人利用信息不对称或所处特殊地位和特殊关系牟取利益等等。另一类社会不公正产生于市场机制，市场机制决定着资源使用和收入分配。在市场机制充分发挥作

5、用的情况下，资源配置由价格引导，但由于资源的稀缺程度不同，资源占有者在市场中所处的地位和所获得的收入就不同。如果资本相对稀缺，资本所有者在分配中就处于有利地位，而简单劳动者总是相对过剩，因此在分配中总是处于不利地位。技术进步、资本有机构成的提高，扩大了财富总量，但降低了劳动的边际产量，由边际产量决定的工人工资水平也就下降，大部分收入作为利润和租金归于财产所有者。因此，对于广大劳动者，市场经济是有效率的，但收入分配是不公平的。同样，地区之间、企业之间和个人之间进入市场的条件也是不平等的。收稿日期：200

6、3-11-17作者简介：沈大军(1969-)，男，浙江人，博士，高级工程师，主要从事水管理政策和体制的研究。1水利学报2005年1月SHUILIXUEBAO第1期2水管理中的公正问题在水管理中，公正问题的产生也是由于不同利益群体所处的不同地位造成的。相对于工业、城市、生产和强势群体，农业、农村、生态和弱势群体总是处于不利地位，若没有适当的政策和措施保证，就可能导致水管理的不公正。2.1起点不公正公正是一个社会问题，因此自然形成的资源禀赋在绝大多数情况下是不公正的。由于各地水资源条件不同，资源配置的起点

7、不公正是客观现实。如以我国为例，全国80.4%的水资源分布在长3江流域及其以南地区，而该地区的人口占全国的53.6%，耕地占35.2%，GDP占55.5%，人均水资源量为3481m，3亩均水资源量4317m，属于地多、人少、水资源丰富地区；在黄河、淮河和海河流域，人口占全国的34.7%，[3]耕地占39.1%，GDP占32.4%，而水资源量仅占全国的7.7%。同样对于一个流域来讲，流域内上下游、左右岸也是不公正的。上游地区由于地理位置优越，相对来讲，在水资源开发利用中比较主动，而下游就相对比较被动，易

8、受上游用水和排水的影响。认识到起点的不公正，就是认识到水管理的重要性。由于起点不公正，才存在水管理；如果起点公正，就不存在管理问题，如空气、阳光和蓝天，在自然条件下，对所有人都是公正的。由于起点的不公正，才要求随后讨论的水管理的程序公正和结果公正。2.2程序公正和结果公正结果公正是人们追求的目标，而结果公正需要通过程序公正才能实现。尽管程序为结果服务，人们期望什么结果便可以设计什么样的程序，但是程序的公正合理不仅是导致结果公正合理的必要前提，而且更为重要