我国行政法实施的“路径依赖”探析

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1、我国行政法实施的“路径依赖”探析-法律我国行政法实施的“路径依赖”探析芦雪峰，杨欣（1．上海大学法学院，上海200444；2．中国劳动关系学院法学系，北京100048）摘要：我国行政法的实施受困于其“路径依赖”，这种“路径依赖”主要体现为“行政机关中心主义”。行政机关不仅是行政调控法的实施主体，而且在行政救济法的实施中扮演重要角色。此种“路径依赖”阻隔了行政调控法与救济法的互动，使得司法权对行政权的监督以及对公民权利的保护处于不确定性状态。要实现行政法的有效实施，须从制度结构人手破除此种“路径依赖”，实现行政审判的独立性，在国家治理的框架下再塑

2、行政诉讼构造。关键词：路径依赖；行政机关中心主义；公法秩序中图分类号：DF312文献标识码：A文章编号：1002-3933(2014)04-0125-07引言在改革开放以来的国家转型中，法律获得了前所未有的重要意义¨，在法律体系巾，行政法由于涉及国家管理秩序以及公共安全、公共服务等政府的基本职能，受到了国家乃至民众的高度重视，上世纪80年代以来，以“部门”作为立法主力，行政法体系迅速构建且呈现不断增长趋势，每当社会中出现新问题，人们惯性地仰赖政府，希望政府加强管制，出台新法。然而，在规模化的行政立法背后，问题并未消弭，譬如，2011年《国有土地

3、上房屋征收和补偿条例》取消了行政强拆模式，可各地依然有政府大规模动用国家机器强拆的案例发生，如相对人反抗，检察机关就以“危害公共安全罪”提起公诉，而违法的政府鲜有承担行政责任，更逾论刑事责任。再如，环境污染问题，中国在此领域的立法不可谓不健全，可依然有重污染的企业通过环评，甚至不批先建，如大连在2011年8月9号梅花台风中暴露出来的PX项目。法律的生命在于执行。鲜活的、一再重复的事例不断提示我们，中国行政法急需解决的问题，不是立法，而是实施。检讨我国行政法实施中存在的问题，远比立一部新的法律更具意义。目前行政法得不到有效实施的表现有三：一是政府

4、违法“作为”侵犯公民权益或公共利益，这种“违法作为”是广义的，包括行政行为表面上是合法的，实际上是滥用自由裁量权，随意解释法律和政策，制订的政策不合理、无法操作；二是政府“不作为”放任社会不法行为或疏于对公共事项实施管理，这也是广义的，包括官僚主义、推诿扯皮、办事拖沓、服务水平差；三是政府的“不法”行为难以通过司法或行政救济得到及时和有效的纠正。根据罗豪才先生关于行政法是“调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称”的定义，前两类表现可概括为“调整行政关系的法”的实施，鉴于当下调整行政关系的法律规范的主要内容在于对市场与

5、社会实行调控，因此，本文将调整行政关系的法的实施概称为“行政调控法”的实施，后一类表现与“行政救济法”的落实相关，本文将其称为“行政救济法”的实施。为分析中国行政法实施中存在的结构性问题，本文引入了“路径依赖”理论，路径依赖又译为路径依赖性，它的特定含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。路径依赖问题首先由保罗·大卫在1985年提出，尔后W·马兰·阿瑟在此基础上进一步发展，形成了技术演进中的路径依赖的系统思想，后来，道格拉斯·诺斯将前人有关这方面的思想拓展到社会制度变迁领域，

6、从而建立起制度变迁中的路径依赖理论。其核心内容是：制度变迁如同技术演进一样，也存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强化。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。分析中国行政法实施的“路径依赖性”，有助于从宏观的界域理解中国行政法实施中存在的制度症结。一、“行政调控法”的实施路径（一）两个案例：“嘉禾事件”与“仇和新政”英国学者Craig在《行政法》第三版中指出：“正确理解行政法的本质和目的要求我们深入探究行政法所运作于其中的社会。”与西方国家类似，我国行政法同样包

7、含了管理与控权两部分内容，但与西方国家不同的是，我国的行政法起始于管理论，而不是控权论，在发展始初，我国并不存在监督行政的法。行政法被定义为“调整行政关系的法律规范的总称。”这使得我国行政法的实施，特别是调整行政关系的法的实施有着与西方国家不同的背景。“强行政”是我国行政法的原始路径。案例1：嘉禾事件。“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。2003年下半年以来，湖南省嘉禾县政府在珠泉商贸城项目建设中，打出这样的标语，以行政命令搞强制拆迁。在未进行规划项目定点的情况下，嘉禾县为开发商发放《建设用地规划许可证》；先办理《建设用地批准书》，再补办土

8、地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放《国有土地使用证》。在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，