现行财税体制对地方政府固定资产投资的影响

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1、现行财税体制对地方政府固定资产投资的影响近年来,地方固定资产投资迅猛增长，成为宏观调控的重点和难点。转轨时期，财税体制与固定资产投资有着怎样的内在联系？全面认识并处理好它们之间的关系，有助于进一步推动财税体制改革和更有效地制定宏观调控政策。收入体制对固定资产投资的影响收入是支出的源泉，收入多少直接决定本地政府自主意志实现的程度。由于固定资产投资状况事关区域财源状况，地方政府自然要力促投资增长。1．争抢税收增量的收入划分体制势必刺激固定资产投资膨胀。我国现行税收划分体制的主要特征之一就是让各级财政收入增长依赖税收增量。一是中央财政对地方财政的税收返还以1:0.3的

2、税收增长系数为依据。这实际上就是把各级财政收入增长捆在了增值税和消费税两税增长的战车上，尽管地方财政得小头，但两税规模占税收总额60%的现实值得地方政府拼尽全力争取。而确保两税增长有效的途径就是通过固定资产投资扩大产能。二是现行税收划分表面上看是以税种为依据，实际上仍然保留了基数法，各级地方财政的既得利益上级要保护，2002年的所得税分享改革也延续了这种分配原则。这样，各级财政必须从税收增量中获得财政收入持续增长的支撑点，以此来维持本级财政的可持续发展。三是现行税收划分办法把与房地产相关的小税种（如契税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税）全部划给了地方，目的就

3、是要让地方政府掌握这部分税收增量。地方政府也抓住了这个机遇，实行分税制后，这些小税种收入快速增长，比如契税，2006年已达850亿，比1994年增长了10倍以上。固定资产投资本质上就是未来的经济增量，税收增量主要得益于经济增量。近三年，我国的税收增速在20%以上，固定资产投资增速在25%左右，GDP增速10%以上，三项指标的联动性表明，税收增量紧随固定资产膨胀。值得注意的情况是房地产投资目前已占城镇固定资产投资总额的20%多。这表明固定资产投资的税收增长效应在地方政府层面较大程度上是体现在房地产业扩张上的。2．现行税收划分和税制强化了地方政府扩大第二产业和房地产

4、业投资的倾向。我国现行税收划分办法把增值税的25%、营业税和城市维护建设税、房地产税收、国有土地有偿使用收入划归地方财政，税制特征是把课税重点放在第二、三产业上。显然，这种税制安排与地方收入范围相对应，无疑会刺激地方政府快速发展第二产业和房地产业。近年来，我国城镇固定资产投资结构呈现多元化格局，其中4大支点为制造业、房地产业、交通运输、仓储、电力、燃气及水的生产和供应。特别是房地产业，2005年占城镇固定资产投资总额的比重已达23.3%。从全国分产业和行业固定资产投资情况，第一产业固定资产投资占总固定投资的比重不到3%，且呈逐年下降趋势；第二产业固定投资占比超过

5、40%，且增长迅速（近两年年均增长35%左右）、比重不断上升，其中制造业固定资产投资2005年增长36%，比固定资产投资总额增长率26%高出10个百分点。第三产业中的房地产业固定资产投资总额的比重也接近1/4。3．现行预算管理不完整促使地方政府通过增加固定资产投资来获取自主支配使用的非税收入。我国的地方政府预算管理目前包括一般预算管理和基金预算管理两种方式，总体而言，纳入政府间收入划分的财政收入主要是一般预算收入，为此，地方政府更愿意扩大基金预算收入和其他非税收入。此外，我国目前国有资本经营收益和社会保险金收入尚未纳入预算管理，同时，较大部分土地有偿使用收入也未

6、纳入预算管理。固定资产投资膨胀带来的不仅是税收，还包括非税收入，而且这部分收入主要划归地方财政。特别是对县级政府来讲，由于上级政府总是关注税收划分，较少考虑非税收入划分，固定资产投资膨胀带来的本级财政收入甚至会超过税收。突出的例证是，土地出让金在短期内给县级财政带来的收入要大于税收。支出体制对固定资产投资的影响政府支出体制对全社会投资的影响是多途径和多层次的，在不同的层面上，政府控制的力度有所不同，效果也不同。1.财政一般预算中的基本建设支出。改革开放以来，基本建设支出占一般预算支出的比重和全社会固定资产投资中来自预算内资金所占比重都是下降的，前者从1981年的

7、22.6%逐渐下降至2005年的11.9%，后者从1981年的28.07%下降至2005年的4.39%。但这并不说明政府不重视基础设施的投资，而是反映了随着市场经济的发展，基础设施投融资的方式发生了巨大的变化。预算内投资以外的资金，既有政府通过别的方式投入的，也有社会、外资等多种途径投入的。政府通过BOT、PPP等多种融资创新工具吸纳社会资金，起到了四两拨千斤的作用。2.财政一般预算内的建设性支出。通过分析建设性支出，可以大略了解政府对经济建设的干预程度。我国预算内经济建设支出从1978年的718.98亿元增长至2005年的9316.96亿元，占预算内支出比重则

8、从1978年的64%下降