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1、信息简报(2008年第14期)中国人民银行新余市中心支行办公室2008年3月6日借鉴国际经验建立我国巨灾补偿机制研究综述中国人民银行新余市中心支行巨大的自然灾害是小概率大损失事件,其显著特点是突发性和破坏性。巨灾的发生往往会给国家、企业和居民家庭造成重大损失,并由此影响国家的经济活动、企业的生产经营、居民的家庭生活乃至社会的稳定。我国幅员辽阔,地质条件和气候条件十分复杂,遭受自然灾害的风险时刻存在。随着全求气候变暖的影响加剧,加上国内粗放经经济发展方式没有得到根本改变,我国遭受重大自然灾寄和环境灾害的风险仍在积累,从1998年的洪水到2003年的“非典”,再到今年初
2、的冰雪,无不警示我们,我国建立巨灾损失补偿机制已刻不容缓。因此,巨大自然灾害发生后不可避免地要利用各种方式对已经出现的损失进行补偿,如受损主体的自我补偿、政府的财政补偿、保险补偿以及利用资本市场进行补偿等,但是究竟如何进行补偿才是最有效的?对此问题国内外的专家学者进行了理论上的研究,有些学者主张由国家财政来进行补偿,有些则主张由市场来对损失进行补偿,并且不同的国家也相应采取了不同的方式来处理这个问题。目前我国在面临巨灾损失时主要是由国家财政来进行补偿的,但我国只是发展中国家,由财政进行补偿不仅补偿的程度有限,而且也会在一定程度上阻碍国家的经济发展,因此在2003年3
3、月全国的“两会”上,全国政协委员戴凤举呼吁必须尽快建立起我国的巨灾保障制度,而不能仅仅依赖政府的财政补偿。正是基于对这个问题的关注,本文在综合襄樊、荆门、恩施等市州中支观点的基础上,对国外的关于巨灾保障的理论研究、机制建设和实践成效进行了梳理,并提出了对我国的借鉴和启示,以期能够对我国巨灾造成的经济损失寻找到最符合我国国情、最有效的补偿方式,使我国在遭受到巨灾侵袭后经济生活不会产生太大的波动,社会仍保持稳定发展。一、国外巨灾经济损失补偿机制建设成效评述(一)巨灾经济损失补偿理论研究成果丰硕-11-发生了巨大自然灾害后,究竟该如何进行补偿,不同学者持不同观点。有些学者
4、从政府职能、社会福利出发,主张由国家提供社会保障,由财政对巨灾损失进行补偿;而有些学者从市场效率出发,主张在商业保险市场上分散巨灾造成的损失,并对巨灾保险展开了一系列的理论研究。1、财政补偿理论。马克思主义经典学者将人的需要划分为生存需要、发展需要、享受需要三个层次,虽然这三个层次的需要不是在任何生产力状况和社会经济形态下都可以得到满足的,但是其中社会成员的基本生存需要是在任何社会都必须予以保证的。然而这种基本的生存需要也不是在任何时候都可以得到保证的,这是因为在所有的社会生产和生活过程中,都不可避免会遭受经济风险,经济风险发生后会直接影响到社会成员正常的生活。经济
5、风险中的一种就是自然灾害,其中尤以巨灾的发生会使社会成员遭受极大的损失和伤害,此时为了保证社会成员的基本生存需要得到满足,就必须采取一定的保障措施,社会保障制度的推崇者从国家政府的基本职能出发,提出这种保障措施应该由国家政府来提供。但是随着人们对政府职能认识的变化,这个观点也受到质疑,人们对政府职能与社会保障的关系有了更深刻的思考,其思想经历了英国古典学派的反社会救济思想、德国新历史学派的社会改良思想、福利经济学思想、凯恩斯的国家干预思想。现代公共财政理论、政府补偿缺陷理论的演变过程。2、财政补偿方式。由国家财政来对巨灾损失进行补偿,其基本思路就是以税收作为再分配工
6、具来实现社会保障,这已是西方各国普遍公认的原则。其理论来源于福利经济学的代表人物庇古,庇古针对货币收入在穷人与富人之间效用的不同,提出了具有收入再分配性质的社会保障政策以及扩大一国“经济福利”的思想,由此他主张向高收入的富人征收累进所得税,对低收入者增加补助和社会救济,以实现收入的均等化,从而提高社会的整体福利水平。通过累进所得税原则和个人间收入转移支付制度,形成了富有特色的“劫富济贫”思想,这一做法直到今天仍被许多国家的社会保障实践所采用。新福利经济学家勒纳、霍特林等人提出了“补偿原则论”,他们认为在市场机制的作用下,会出现一方得利、一方受损的现象,因而国家应通过
7、赋税政策来予以调节,从受益者那里取走一部分补偿受损者。经典经济学理论中更是指出政府的风险态度是中性的,所以政府是处理风-11-险最为有效的经济体,因此政府不需要支付超过平均损失的费用就可以转移风险,政府可以通过税收方式把巨灾对政府投资项目的风险分散给每一个纳税人,达到风险转移目的;此外政府还可以根据巨灾损失标的不同,将巨灾风险细分为基础设施风险、政府投资项目风险、人员失业和贫困人口生活风险等,然后有针对性地采取不同方式规避风险,就有可能降低整体巨灾规避成本。3、巨灾保险数理理论。如前文所述,政府财政在对巨灾损失进行补偿时有其自身不可避免的缺陷,而且事实也证明政府
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