行政立法不作为责任研究

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1、.行政立法不作为责任研究毕 雁 英1摘要：行政立法作为现代行政国的表征之一，已经在法治实践中成为实施法律的桥梁，甚至在某些领域成为实现社会秩序的主要依据。但何时应当立法，何时不当立法始终是个判断难题。基于不同制度安排，各国的回答也截然不同。中国作为成文法国家，具有判断行政立法不作为成立与否的基本制度条件。确定行政立法不作为成立的条件需综合考虑现存义务、客观需要、主观努力及时间等因素。判定行政立法不作为成立后，行政立法机关应承担相应的法律责任和政治责任，一定条件下也应承担国家赔偿责任。关键词：行政立法不作为  责任  成立条件  责任形式  赔偿责任行政立法不

2、作为并非特异现象，没有必要刻意回避，理论研究及立法与司法实践都应为改进这一问题扮演更为积极的角色。一、行政立法不作为责任的理论基础...显然，不是所有的公共社会问题都能够成为行政立法问题。因为，任何一个社会的行政机关在一定的社会发展阶段都会有其发展的总体目标，行政机关所拥有的解决社会问题的资源、手段和能力是有限的，因此，任何一个社会的行政机关在一定的社会发展阶段和时期只能把一部分社会问题确定为行政立法所要解决的问题。因此，对行政立法责任的判断要与社会发展阶段相适应。在不同的社会发展阶段，公众对行政立法的要求也有所不同。一般来说，当行政机关意识到社会公共问题已

3、经妨碍到社会整体发展，且充分了解公意倾向，并认同这种公共需求时，公共问题就变成为行政立法应当解决的问题。据美国著名政治学者阿尔蒙德的研究，早期现代化国家的政治发展大致经历了在时间和空间上有所交错的三个阶段：专制时代、民主时代和福利时代。2 虽然这三个阶段之间具有连续性，不能完全割裂，但大体说来，它们分别承担并完成各自的主要任务。第一个阶段的主要任务是国家建设与政治整合，可用“秩序”和“稳定”来表征；第二个阶段的主要任务是政治参与和法律规范，可用“自由”和“效率”来表征；第三个阶段的主要任务是社会福利和生活保障，可用“公平”和“正义”来表征。3 在中国，目前这

4、三个问题都尚未得到根本解决，所以，中国需要与那些经济、社会都进入高度发达阶段的国家并行发展。作为后发国家，中国在现代化进程中必然同时面对这三个问题，需要设法把上述三个时代凝聚成一个，在较短时间内一并解决三大问题。这个社会发展所处的特殊阶段决定了中国行政立法的任务不仅应维护社会秩序和稳定，还要满足自由与效率的需要，更要解决公平和正义的问题。在当前贫富差距日益加大的情况下，国家负有积极照顾公民生活的给付义务，这种给付义务不仅是道义责任或政治责任，而且已经成为现代民主国家的法律责任，当然也是行政立法机关的立法义务。对法定义务的漠视或懈怠，应当作为一种法律责任确立下

5、来。实践中，各国都存在立法机关该立法而不立法的问题，只是基于国家制度的不同安排，各国对立法机关不作为的处理方式截然不同。美国的实践和理论研究中很少有立法不作为的判例和理论。这是由于普通法系的制度将解释和具体运用法律的权力交给了法院，即使行政机关没有制定明确的规章，法院的司法判例也可以为社会法律关系提供确定性和可预见性的“代立法作用”，填补立法漏洞。另外，美国司法消极自律4的特点也决定了法院一般不会对立法机关及行政机关的立法不作为进行审查。...与英美法系相对应的情况是，在大陆法系国家，德国、日本和韩国等国家则积极回应立法不作为问题，在司法实务中出现了为数不少

6、的立法不作为判例。并且这种不作为的审查对象通常是行政机关的立法不作为。在日本，传统观点认为，违宪审查主要是对国家积极作为的行为进行合宪性审查，而很少涉及立法不作为。从20世纪60年代后，理论研究认为在国会没有制定生存保障立法时，可以依据《日本国宪法》第25条关于生存权的规定，提起立法不作为的违宪确认诉讼。此后，以“恢复住宅投票制诉讼”和“议员定数不均衡违宪诉讼”案件为契机，日本法院陆续作出了关于立法不作为的国家赔偿判决5，这也促进了日本立法不作为理论研究渐趋深入和具体，更具可操作性。韩国在1988年设立了宪法裁判所，以《宪法法院法》为根据，公民对由于公权力的

7、行为或不作为而使宪法所保障的基本权利遭到直接、实际的侵害者，都有权请求宪法裁判机关对该行为是否违宪进行审查，据此，立法不作为可以成为宪法诉愿的对象。6 目前，在韩国立法不作为已成为司法实践和理论研究的焦点问题。在我国，行政相对人对行政机关的抽象行政行为不作为提起行政诉讼的实例也不少见。只是最终的结果不令人乐观，一般都被法院以不属行政诉讼受案范围为由，拒之门外。2003年3月，因为对拆迁安置补偿金额发生分歧，南京美亭化工厂厂长杨春庭向南京市中级人民法院提起行政起诉，状告南京市江宁区政府。7 原告认为拆迁方依据7年前制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》（以下

8、简称《暂行办法》）进行拆迁，但授权制定《暂行办法》的