浅论行政权限结构与所有权

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1、浅论行政权限结构与所有权　　主体重合是我国行政权与国家所有权关系现状的最显著特征，两权都集中于政府一体行使。这就形成了政府既代表国家行使经济行政权，又代表国家行使国家所有权的双重权力主体格局。产权改革的步伐迈至今日，已触及到产权关系的实质与要害，即行政权与国家所有权一体状态下能否求得产权效益与行政效能的双重兼顾，本文拟从国家所有权与行政权在结构渊源上的本体关系探讨两者之间的逻辑联系与法律关系，以期找到两者之间的合理接触点。　　一、行政结构化的国家所有权现状　　行政权与国家所有权结合于政府一体，使得政府既要设计经济行政权的运行轨道，又要设计国家所

2、有权的运行轨道，这两者很容易合二为一或者互相借用。从国家所有权的实践来分析，其流转方式与行政权限结构是紧密结合的，并且带有国家所有权运转行政结构化的特点。　　(一)行政等级结构与国家所有权　　行政等级结构是行政机关内部基于行政权的集中分散程度、大小程度而形成的具有隶属性质的行政等级结构关系。在行政等级结构关系中，各级政府的法律地位是不平等的，各个层次所享有的行政权限不相等、不一致。中央政府享有国家主权范围内的最高行政权，地方政府享有管理本地区行政事务的地方行政权。在中央行政权与地方行政权相互关系方面，地方行政权无条件地受到中央行政权的约束。在经

3、济行政职权关系方面，中央与地方之间也形成这种严格的等级结构关系，通过法律的直接规定与行政指令关系保持经济权力在政府之间的相互贯通。　　由于政府同时行使行政权与国家所有权，使得政府之间除经济行政权的流转关系外，还增加了国家所有权在政府之间的流转关系。并且，在我国产权实践中，国家所有权在政府之间的流转是借用行政结构系统来实现的，这种借用是否合适，可以作以下一些分析:　　1.所有权的流转是不同财产所有权人之间平等的民事财产权利义务的让渡，它通过物权关系与债权关系来实现，而借助行政等级结构在政府之间所进行的所有权流转，并不采取民事权利移转所常用的诸如委

4、托授权关系，合同关系等方式。中央政府与地方政府在国家所有权的代表资格上，既不是所有权人与经营权人的关系，也不是两个对抗的所有权人的关系，而是利用名义上的统一国家所有权形态，通过行政等级结构关系，在两者之间所发生的带有强制性的经济行政性质的指令关系。　　2.受行政权限等级结构的影响和制约，国家所有权也呈现出等级化的特征。虽然国家所有权在形式上是统一的，由政府代行国家所有权，但政府代行所有权并不意味着中央政府集中代表，还包括地方政府的一定代表权。现有的中央企业与地方企业的隶属和管理权限关系的差异以及财政“分灶吃饭”等，都反映了中央政府与地方政府在国

5、家所有权上的不同代表资格。中央政府与地方政府均可以利用自己所享有的权力优势保护其所代表的企业形态。　　(二)行政地域结构与国家所有权　　行政地域结构是指根据历史文化传统、地理环境特点、资源分布状况、经济发展需要而由中央政府统一决定所形成的一定地域范围的政权结构形式。在地域结构基础上形成的政府，担负着本地区的行政管理职能，负责组织本地区的经济建设。国家所有权的运转受到行政地域结构关系影响和制约的情形如下:　　1.国家所有权的法律形态虽然是统一的——全民所有，由国家代表行使，但是其具体操作者则是分散的，前面我们已经分析了中央政府与地方政府之间受行政

6、等级结构关系的制约而形成的国家所有权的内部对抗。这是因为行政权限的内容不一致而造成的。那么彼此平等的地方政府在国家所有权的代表关系方面是否也存在矛盾?笔者认为这种矛盾同样是不可避免的:因行政地域结构关系在实质上已经将国家所有权作了行政性的割裂，这种割裂表现为通过地方政府来保护其各自地域所有权。以本地区的小市场排斥商品经济的大市场，其原因在于国家已经按照行政区域的划分，将国家所有权从客观上分割为不同的行政地域形态。　　2.受行政地域结构关系制约的国家所有权是诱发地方经济割据的动因，由于资源分布状况的差异，各个地域形态上的资源量不可能是等同的，如果

7、所有权按照民事财产权利的合理流转轨道运行，接受市场调节和国家有机调控，可以达到不同地区通过资源的交换与流通来实现经济利益的增值与扩大，但这必然使资源不占优势的地区在经济利益和经济力量的竞争与较量中处于不利地位。在这种情形下，所有权人的政府完全可以利用行政权将本地区的财产所有权孤立地保护起来，避免与外界的竞争，而对本地区经济利益的保护，必然阻碍依靠有机竞争而赖以存在的社会主义商品经济大市场的发展。从而在国家所有权的流转中构筑座座“行政壁垒”。在地方行政权与地区所有权融合的趋势下“，块块分割”的经济格局也就很自然地形成了。　　(三)行政部门结构与国

8、家所有权　　行政部门结构是因行业性质、管理职能的不同在政府内部所设置的各个管理部门的总称。政府管理是国民经济发展的必然要求，与此同时，必然要求设置相适