中央财政转移支付与地方公共服务提供

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1、中央财政转移支付与地方公共服务提供郭庆旺贾俊雪。内容提要本文首先考察了中央财政转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化中的作用，然后从公平与效率角度，探究了中央财政转移支付未能有效促进地方公共服务发展和均等化的原因。分析表明，中央财政转移支付有助于中国省份公共医疗卫生服务的均等化，但抑制了其发展；促进了公共交通基础设施服务发展，但加剧了其省份差异；对公共基础教育服务则不具有显著影响。其原因主要在于中央政府在转移支付资金分配时对不同地方公共服务公平与效率的关注不同，进而对地方公共服务发展产生的财政激励不同。因此，要使中央财政转移支付既能实现地方公共服务的均等化又能促进

2、其发展，提高全社会福利水平，就需要完善转移支付模式，优化转移支付结构。关键词中央财政转移支付地方公共服务提供公平一效率权衡一引言财政分权理论的传统观点认为，财政分权可以鼓励政府间财政竞争，促使地方政府更为关注本地区居民偏好，从而有利于改善地方公共服务提供效率，促进社会福利水平的提高(Oates，1972；Bird，1994；Faguet，2004)。但是，由于外部性问题以及地区间财政能力差异巨大，财政分权也可能会导致地方公共服务提供效率低下以及地区间公共服务严重失衡等问题，从而对社会总福利造成负面影响(Casas，1997)。对于财政分权可能带来的这些不利影响，Oat

3、es(1972、1999)主张通过建立科学、合理的政府间财政转移支付制度加以克服。20世纪80年代至90年代初期，中国推行的财政承包制改革一方面确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的税收大部分归地方政府支配，从而极大地激励了地方政府对发展地方经济伸出“援助之手”(Montinolaeta1．，1995；BlanchardandShleifer，2000；陈抗等，2002)的意愿；但另一方面，财政承包制改革也严重制约了基础教育和医疗卫生等地方公共服务的发展，加剧了财政资源分配不公和公共服·郭庆旺、贾俊雪：中国人民大学财政金融政策研究中心北京中关村大街59号中国

4、人民大学财政金融学院100872电子信箱：guoqw@rile．edu．cn。本文是国家社会科学基金重大项目“中国财政金融安全”(05&ZD008)和中国人民大学“985工程”重大攻关项目“中国公共产品的供给研究”的阶段性成果，同时得到中国人民大学科学研究基金项目(07XNB013)资助。作者十分感谢匿名评审专家提出的宝贵修改意见。世界经济}2008年第9期·74·郭庆旺贾俊雪务的地区间失衡(乔宝云，2002；乔宝云等，2005；王永钦等，2007；WestandWong，1995)。1994年的分税制改革以扭转中央财政在财政收入分配中的不利地位为出发点，从过去量上的

5、过度财政分权转向适度财政集权，并初步建立起中国现行的中央财政转移支付制度，①以期能够实现财政资源的合理配置，促进地方公共服务发展和均等化。至今已运行十几年的中央财政转移支付制度在促进中国地方公共服务发展和均等化中是否发挥了应有作用?中央财政转移支付的资金分配是否很好地兼顾了公平与效率准则?显然，这些问题的解答将有助于更好地评价中国中央财政转移支付制度的绩效，为进一步完善转移支付制度提供科学依据。为此，本文首先利用面板数据模型和核密度估计，考察1994年以来中央财政转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化中的作用；然后从中央政府的一般目标函数出发，构建中央财政转移支付

6、决定因素模型，进而从公平与效率角度对中央财政转移支付资金分配的决定因素进行经验分析，以揭示中央财政转移支付未能有效促进中国地方公共服务发展和均等化的原因。二中央财政转移支付在促进地方公共服务发展和均等化中的作用(一)省份公共服务水平分布的动态演进②当前中国在科学发展观指导下建设和谐社会亟待解决一系列重大问题，如医疗卫生、基础教育、交通设施、社会保障、收入差距问题等，其中与中央财政转移支付关系最为密切的是前三大问题。因此，本文主要考察这三类基本公共服务的发展变化，即公共医疗卫生服务(ups)、公共基础教育服务(EPS)和公共交通基础设施服务(TPS)，分别用每万人拥有的

7、医疗床位数、每万名中小学生拥有的教师数和公路密度度量它们各自的水平。③为了更好地揭示出1994年分税制改革以来中国省份公共服务的发展变化，我们考虑两个时期，即1990～1994年(时期0)和2001～2005年(时期1)，并利用核密度估计探究这两个时期省份公共服务水平的分布演迸。图1给出了这两个时期中国省份公共医疗卫生服务水平(HPS0和HPSl)、公共基础教育服务水平(EPS0和EPSl)和公共交通基础设施服务水平(TPSO和TPSl)的核密度分布。依据图1，对于1994年分税制改革以来中国省份公共服务的发展变化可以得到如下三点认识。第一，中国省份