地票制度实验与效果

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1、地票制度实验与效果——重庆土地交易制度创新之思考土地是财富之母，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革事关我国经济社会发展全局。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。今年1月，中央就农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等工作发布了指导意见。这是推进新一轮农村土地制度改革的顶层设计。近年来，重庆市按照中央赋予统筹城乡综合配套改革试验区的要求，探索建立了地票交易制度并付诸实践，受到社会广泛关注。地票制度设计的政策理论问题2008年，重庆报经中央同意，成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。我国国情，决定了必须实行最严格的耕地

2、保护制度。将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，无疑会盘活农村建设用地存量，增加耕地数量。按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标。这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。这一制度创新，从系统化的层面看，主要基于三方面的理论逻辑。地票制度是被异化城镇化

3、路径的正常回归。全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则在200—300平方米左右，农村人均用地量约为城镇的2.5倍。理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。我国城镇化却出现了与这个普遍规律相悖的情形。2000—2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩。耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地红线。出现这一问题，其症结在于城乡二元分割

4、的土地制度。我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。重庆鼓励外出务工、安居农民在符合规划的前提下，自愿将闲置宅基地复垦，形成地票后到市场公开交易。这就为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道。它有助于推进土地城镇化和人口城镇化协调发展，为破解我国的“土地困局”提供了一条路径，是顺应城镇化发展普遍规律的

5、。地票制度是产权经济学的创新实践。我国土地制度与西方国家有着本质区别，农村土地为集体所有，农民虽有使用权，但无处分权。土地产权制度的特殊性决定了必须实行严格的用途管制，并由政府代表社会进行管理，以确保公共利益和长远发展。由于我国农村土地集体所有制产权模糊，导致出现了“人人有份、户户无权”的状况，土地产权很难“动”得起来。地票制度正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置：土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民，所有权与使用权按比例获得各自收益；并将耕地复垦验收合格票据化形成的地票，交由政府设立的土地交易所组织市场交易。这样，就把农村闲置

6、的、利用不充分的、价值很低的建设用地，通过指标化的形式，跨界转移到利用水平较高的城市区域，从而使“不动产”变成了一种“虚拟动产”，用市场之手把城乡之间连了起来，实现了农村、城市、企业等多方共赢。地票制度是恪守“三条底线”的审慎探索。土地是农民的命根子。中央反复强调，推进农村土地制度改革，必须“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，这是检验改革成败的试金石。三条底线不能破、必须坚守，是重庆地票制度设计和实践的基本准绳。我们设置了三道“保险”：一是充分尊重农民意愿，规定宅基地复垦必须是农民自愿，且经集体经济组织书面同意；农村公共用地复

7、垦必须2/3以上成员同意，不得搞强迫命令。二是科学分配收益，地票价款扣除必要成本后，按15:85的比例分配到集体经济组织和农户。集体经济组织虽然只获得15%的地票净收益，但还能获得复垦形成的那份耕地，不仅不受到任何损失，还有一部分现金收益，充分保护了集体所有权。农户获得地票净收益的大头，主要是对农民退出土地使用权的补偿，切实维护了农民的利益，同时也有增加农民财产性收入的考虑。三是落实土地用途管制，规定地票的产生、使用都必须符合规划要求，复垦形成的耕地必须经过严格验收，避免了“先占后补”落空的风险，确保了守住耕地红线。地票交易的功能作用重庆地票交易的制度设计，与

8、国家全面深化农村土地制度改革和健全城乡