用明天的钱办明天的事

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1、"论文“用明天的钱办明天的事”———美国市政债券制度评述!王秋石【摘’要】美国自(%世纪末以来逐步建立起了市政债券制度。在市政债券的发展过程中，债券发行人、金融代理机构以及美国政府等参与者主要围绕着市政债券的免税问题进行了多个回合的博弈，其中《(%#)年法案》对如今的市政债券市场产生了很大的影响。目前市政债券的基本形式包括短期债券和长期债券，而后者又分为以政府全部信用担保的普遍责任债券以及以某项工程收入做担保的收入债券。市政债券的发行以市场为主导，由债券设计、公示、评级、推销、代理等多个环节组成。债券的评级和信用担保直接影响到债券的利息率和销售。地方政府通过发行各类市政债券筹集了大量资金，

2、用以建设公共设施和发展当地经济。美国市政债券制度的经验与教训值得我们分析和研究。【关键词】市政债券’免税’公示’信用评级’代理’信用担保在正常的税收收入以及其他财政收入之外，政府还可以通过发行债券的方式来获得额外的资金。因为历史、文化和传统理财习惯等原因，在世界许多地方政府借贷都一直是一个颇为忌讳的话题。每逢遇到严重的财政困难，许多政府都倾向于通过增加税收的办法来解决———即使付出惨重的社会代价也仍然如此。本文尝试通过分析美国市政债券制度的经验及教训来阐述公债在地方财政中的重要作用。只要法规健全、操作得当，政府借贷的资金完全可以成为地方建设中重要的资金补充来源。合理并有效地利用这部分资金，

3、可以降低建设成本，减轻纳税人负担，并平抑政府开支的年度差异；反之，!王秋石，美国内布拉斯加大学公共行政学系，博士学位候选人。本研究获得中山大学二期“%#&工程”公共管理与社会发展专项资金资助。感谢匿名评审人对本文提出的宝贵意见！$!"#公共行政评论!""#年第$期“用明天的钱办明天的事”"不当举债也可能增加政府乃至整个社会的财政负担和金融风险。本文主要包括三个部分：首先介绍并分析一个多世纪以来美国公债制度的发展与沿革，然后阐述和对比美国公债的几种基本形式，最后总结美国公债制度的几点经验与教训。一、美国公债制度的创立与沿革美国市政债券最突出的一个特点就是它的收益享有法律规定的免税待遇。免税的

4、实质其实就是国家对发行公债的各级地方政府的间接财政补贴，否则地方政府只能以更高的成本从资本市场借贷资金。对公债免征所得税这个观念不是从来都有的，而是经过%""多年立法和司法的激烈的来回拉锯战而逐渐确立并规范起来的。几乎每隔一段时间，公债的免税待遇都会遭到一些人的质疑。尤其是近些年来，公债的使用范围越来越广，其许多用途已经脱离了“公共”的性质，而变得越来越像普通的私营企业债券了。在这种情况下，美国政府于上个世纪#"年代开始了对公债用途进行分类和控制的立法，并对私营性质的用途做了严格的限制。这些措施虽然起到了一些作用，但是各地方政府在实际运作过程中又创造出了许多衍生的金融工具利用法律的漏洞来拓

5、展免税公债的使用范围。实际上，对公债是否应该免税这个问题的争论从来就没有停止过，联邦政府与地方政府之间的遏制与反遏制也从来没有停止过。为什么会出现这样情况？公债免税的逻辑究竟何在？要回答这些问题我们必须先简要回顾一下美国公债的演变史。美国公债的广泛使用可以追溯到%&世纪!"’$"年代。那时的美国正处于快速发展时期，国家需要投入大量的资金来进行铁路、运河、州际公路这些大型基础设施的建设。%#%(年，美国政府为修建!"#$运河发行了债券；同一时期，用于建设供水系统、沿海步道、公立学校的公债也大量发行。截至%#)"年，市场上大约有总计!亿美金的市政债券，其中%%(*亿为州政府发行，其余为市县一级

6、政府发行。公共行政评论!""#年第$期#!"!"论文然而好景不长，%#&"年前后的经济萧条给这些债券的偿付带来了巨大影响。许多为债券担保的交通工程未能获得预期的盈利，所以债券宣告停止偿付的情况也大量出现。至%#&"年中，大约有五分之一的市政债券出现了不同程度的偿付困难。亡羊补牢，针对这种情况，各州法院随后都纷纷在立法中增加了对发行公债实行限制的条款。美国的个人所得税法从实行之初就没有将地方市政债券的利息收入列为税收项目，而且相当多的民众也一直认为联邦政府并没有对地方政府征收此税的权力（!"#$%"&，%’#’）。虽然关于债券收益是否应该列入个人所得税税基的争论一直在继续（其中最为激烈的当数

7、’()*+",和-%%.+*,/总统时期），但是废除债券免税的提案始终没有被通过。%’("年以后，市政债券的发行总量激增到了!)"亿美金。这一方面反映了当时美国国内为兴建学校、公路和其他公共设施对资金的大量需求，另一方面是因为政府的财政主管们逐渐发现了收入债券的神奇之处：即它不仅可以快速灵活地筹集资金（不必以政府的全部信用作为担保），而且同样享有免税的优惠。整个%’("年代，收入债券大量发行。到了%’&"和%’#"年代，