开发区行政管理体制研究与创新——以##经济技术开发区为例

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1、开发区行政管理体制研究与创新——以###经济技术开发区为例管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。本文以###经济技术开发区为例，研究探讨开发区在行政管理体制上面临的问题以及当前迫切需要的改革与创新。一、经济技术开发区管理体制的基本情况目前，我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务。这种管理体制是我国最为常见的开发区管理体制，###经济技术开发区即属于这种类型。二是开发区与行政区

2、管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理合一，或者是两块牌子一班人马，这种模式主要适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如苏州工业园区、苏州高新区等都是这种模式。三是政府领导下的公司管理体制。其特点是通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口，也称之为“蛇口模式”。###经济技术开发区在管理体制上与我国大多数经济技术开发区一样，是一种准政府式的管委会体制形式，其前身为江苏省无锡县经济开发区，隶属于当时被国家评为“华夏第一县”的无锡县，1992年5月启动建设，1993年11月被江苏省人民

3、政府批准为江苏省省级开发区。1995年经国务院批准，无锡县更名为###市，1996年4月经江苏省人民政府对外开放办公室批准，江苏省无锡县经济开发区更名为江苏省###经济开发区。2003年11月，江苏省委、省政府决定，对###经济开发区比照国家级开发区赋予相应经济审批权和行政级别。2011年6月，经国务院批准晋升为国家级经济技术开发区。行政管辖面积85平方公里，托管云林、厚桥2个街道，20个村（社区），常住人口12万人。建区二十年来，在省委、市委的正确领导下，开发区坚持以科学发展观为指导，解放思想、艰苦奋斗，锐意创新、争先创优，走出了一条由小到大、由弱到强、由散到聚的跨越成长之路，投资环境不

4、断优化，产业特色日益彰显，综合实力逐步增强，成为支撑###经济发展的主阵地、招商引资的主战场、科技创新的主力军，在推动区域经济又好又快发展中发挥着积极作用。但随着我国社会主义市场经济体制的深化和对外开放的扩大，开发区建设面临许多新情况和新问题。尤其是管理体制机制方面的缺陷日益显现，迫切需要在新形势下进行改革和创新。二、经济技术开发区行政管理体制问题解析开发区行政管理体制作为开发区的重要制度安排，为开发区的发展和壮大提供了制度保障。但是，由于受传统体制的束缚和影响，特别是在新的经济环境和背景下，开发区在政府管理体制上没有实现根本性的突破，不可避免地存在一些问题。（一）开发区管委会法律地位模糊

5、目前，开发区管委会的性质在我国还没有明确的立法界定。按我国行政法的相关规定,在我国享有行政主体资格的只有两类：一类是法定行政主体,一类是授权行政主体。法定行政主体是指中央一级行政机关和地方各级行政机关,显然开发区不属于法定行政主体。授权行政主体是指由法律法规明确授予行政执法权的具有管理公共事务职能的组织,目前除行政区与开发区合一的开发区外,还没有法律或行政法规授予开发区行政主体资格,仅在一些地方性法规中对开发区有部分授权,但地方性法规法律位阶低,且与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相抵触,这种情况，使得开发区在法律上也不能完全成为授权行政主体。法律的不确定性必

6、然会影响到开发区的管理体制，由于缺乏合法权力来源，开发区行使权利的范围、程序也就没有法律依据和保障，影响了开发区的建设和发展中各项权利的行使。（二）“以块管理”体制优势弱化“以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。从###经济技术开发区创始起，无锡县政府就提出对开发区实行“封闭管理”的举措，以此来支持开发区工作。所谓“封闭管理”就是开发区管委会作为无锡县政府派出机构，代表县政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；县直各部门对开发区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；除按规定应该上交的税款外，开发区内预算收入全部留给开发区使用。但从实际操作来看，真正实现起来存在诸多

7、困难，给开发区进一步的建设与发展造成了阻碍。###开发区2011年升级为国家级开发区，从法理上来说，开发区管委会拥有市级经济管理权限，但在实际运作中，一些部门的关键权力仍然没有下放，这在一定程度上制约了开发区的自主发展权、自主改革权与自主创新权。在行政管理权限上,升格为国家级开发区后，在招商引资、项目建设等方面，由于区级平台与县级市平台、地级市平台权限能力存在较大差异，一定程度上制约了开发区的发展。在审批管理权限上，20